2017年5月2日,国家互联网信息办公室(“国家网信办”)发布了《互联网新闻信息服务管理规定》[1]“《规定》”)。如下文所述,相较于国务院新闻办公室(“国新办”)和前信息产业部于2005年联发的旧版《规定》(“2005规定”),此次的新规着眼于近十多年间互联网业态的高速发展,特别是近年来网络自媒体的广泛普及及其传播手段的多样化,确立了一系列崭新的监管思路和进路,从而为我国互联网新闻的监管开启一个新时代。

制定背景:全面落实国家网信办对互联网新闻的监管

在《规定》出台前,我国专门监管“互联网新闻信息服务”的法规是2005规定,彼时这一监管权限尚在国新办手中。2014年8月26日,国务院印发《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》(国发〔2014〕33号),正式将全国“互联网信息内容”的监管权限全面授权给当时重新组建的国家网信办。据此,国家网信办于2015年4月29日发布《关于变更互联网新闻信息服务单位审批备案和外国机构在中国境内提供金融信息服务业务审批实施机关的通知》,正式明确了其审批互联网新闻信息服务单位的职能。因此,《规定》的出台标志着国家网信办对互联网新闻信息服务所享有的监管权限的全面落地,也理顺了国务院的上级授权与国家网信办的下级监管职能间的关系,而不再使国家网信办处于“有权”却“无据”的境地[2]

而另一方面,作为行将实施的《网络安全法》(“《网安法》”)所确定的网络安全领域的核心监管部门,国家网信办在《规定》中不仅将《网安法》明确列为立法依据之一,而且将《网安法》下的信息安全保护、用户实名制等要求有机融入《规定》对互联网新闻信息服务的监管,凸显了在全新的自媒体态势下,对于互联网新闻除业务监管和舆论监管以外的第三重重要监管维度即“网络安全监管”,从而使《规定》直接成为《网安法》的重要配套措施之一。

监管进路转变:变“主体设立监管”为“服务许可监管”

从2005规定到《规定》,互联网技术的快速发展和网络使用的普及彻底改变了互联网新闻的业态,即一方面,从原有的某些特定的掌握新闻信息资源的互联网新闻发布单位,大大扩展至人人都可制造时事评论类新闻信息的“自媒体生态圈”;另一方面,如下表所示,“互联网新闻信息服务”本身的内容也随技术发展而发生了很大变化,原有的某些服务类型(如时政类电子公告服务)甚至已几近消失,而代之以公众号、微博、网络直播等现已十分普遍的类型:

2005规定 《规定》
本规定所称互联网新闻信息服务,包括通过互联网登载新闻信息、提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类通讯信息。(第二条) 通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务,……包括互联网新闻信息采编发布服务、转载服务、传播平台服务。(第五条)

正因如此,当前对互联网新闻的监管必须反映并因应这一全新态势。为此,《规定》不再因循2005规定所采用的以“新闻单位”和“非新闻单位”之分,对提供互联网新闻信息服务的“单位”的“设立”进行分类审批或备案制监管的思路;而是改之以对“互联网新闻信息采编发布服务、转载服务、传播平台服务”这三大服务类型进行许可式监管,发以《互联网新闻信息服务许可证》,并通过设定《互联网新闻信息服务许可证》有效期和申请续办的程序加强持续监管。在这一新的监管模式下,除了对其中的特定服务类型(采编发布服务)设定额外的更严格的准入条件[3]之外,不论申请者是否为新闻单位,其所面临的申请条件[4]和材料要求[5]都是一致的。由此可见,《规定》大大弱化了申请者的新闻单位属性,而更为强调其在人员配置、内容审核、技术保障、信息安全等服务提供方面的资质。

在这方面,前后两种不同监管模式间的后续实践衔接值得关注。例如对于诸多已从国新办处取得“网站登载新闻业务”许可证的新闻类门户网站来说,这一业务类型在《规定》下已不存在。而2005规定也未明确此前已颁发的许可证的有效期。因此,这类已持证主体是否需申领新证,目前尚不明确。此外值得注意的是,《规定》[6]完全保留了2005规定[7]对于外资进入互联网新闻信息服务的严格禁止,以及对与外资开展相关业务合作的安全评估要求。因此,外资原已面临的准入禁止并未发生任何变化。

自媒体监管:全方位确立传播平台的主体责任

《规定》的一大亮点,就是其充分注意到了近年来自媒体生态与互联网新闻的日益紧密结合,并就此确立了以下一系列有的放矢、可以实操的监管措施:

第十三条 传播平台服务提供者必须按照《网安法》第二十四条,要求用户提供真实身份信息,否则不得为其提供服务。
第十四条 传播平台服务提供者必须与用户签订协议;为用户开设公众号的,必须审核其账号信息、服务资质、服务范围等信息,并向所在地省级网信办分类[8]备案。
第十一、十二条 包括传播平台服务提供者在内的所有互联网新闻信息服务提供者都必须设总编辑,并由总编辑对信息内容负总责;还必须健全信息发布审核、公共信息巡查、应急处置等信息安全管理制度,以此来确保信息内容的日常合规。
第十六条 包括传播平台服务提供者在内的所有互联网新闻信息服务提供者发现违法违规内容的,都必须采取立即停止传输、消除等措施,保存有关记录并报告主管部门。

由此可见,《规定》对以自媒体形式传播的互联网新闻信息的监管,主要是着眼于传播平台的提供者,而非在其之上发布信息的一个个用户自身。这符合当前互联网服务监管的基本逻辑,即抓平台而非抓用户,透过抓平台来间接辐射平台上的用户。从以上措施可以看出,《规定》监管自媒体的核心在于“内容”,通过确立平台在注册-签协议——日常监管——事后处置这一全链条中的主体责任,确保用户及其发布在平台上的内容既要“看得见”,更要“管得着”,而不允许出现用户无从追溯、内容随意发布的互联网新闻“法外之地”。

除上述措施外,我们注意到《规定》中还有两项监管要求在事实上也可能达到监管自媒体的效果。其一是第十五条,即要求转载服务只能转载“国家规定范围内的单位发布的新闻信息”,这就堵死了借“转载服务”之名、随意传播自媒体类互联网新闻信息的可能;其二是第十七条,即要求服务提供者在“应用新技术”或“调整增设具有新闻舆论属性或社会动员能力的应用功能”的情况下,必须报网信办进行服务安全评估,这实际上是为今后在技术上出现新的传播手段所做的准备,从而使《规定》对自媒体的监管不致因为技术的发展而沦为一纸空文。

结语:“大网络监管”的概念正在浮出水面

《网安法》实施在即,其所传递出的同时兼顾“内容安全”、“信息安全”、“技术安全”等的监管思路,在《规定》中已经有了一定程度的运用和体现。就《规定》本身所监管的互联网新闻信息服务而言,这一方面要求相关服务提供者明晰并落实自己的主体责任,特别是平台提供者既要做互联网新闻信息的传播者,更要��演好“内容防火墙”的角色;另一方面也要求用户在享受互联网带来的信息发布便利的同时,更要实名出现、谨言慎行,不触碰法律所划定的“红线”。

而《规定》所引发的一个颇值得思考的点在于,对于互联网新闻这种以多种样态,如文字、图片、音视频等呈现的信息内容,其所涉的不同领域的监管之间是否应建立起某种内生性的统一逻辑和协调机制?在这方面,我们注意到《规定》明确要求互联网新闻信息服务提供者在遵守《规定》的同时,也要符合电信(互联网信息服务)、互联网视听节目、网络出版等服务领域的监管要求[9]。这就在实际上使《网安法》所统领的“大网络监管”的概念呼之欲出,即在保持各行业主管部门监管权限的同时,将《网安法》对于“内容安全”、“信息安全”、“技术安全”等的要求以协调一致的方式渗透进各个单行法规和各行业主管部门的监管实践之中,从而使服务提供者和用户不论进入哪个具体服务领域,都可以遵行统一的行为标准,这无疑将有利于企业等市场主体在一种相对稳定和可期待的监管环境中开展网络经营活动。