Alleen in uitzonderlijke gevallen kan in een procedure tegen de invordering van een verbeurde dwangsom een geslaagd beroep worden gedaan op argumenten die al tegen de initiële handhavingsbeschikking naar voren zijn gebracht of hadden kunnen worden gebracht. Dat oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466). Daarmee volgt de Afdeling de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1152). Deze conclusie heeft overigens niet tot een uitspraak geleid omdat het beroep was ingetrokken. Wij schreven eerder een blogbericht over de conclusie van de staatsraad A-G.

Dwangsominvordering

De uitspraak van 27 februari 2019 gaat over de invordering van verbeurde dwangsommen. Aan appellante was door het college van burgemeester en wethouders van Tholen (college) een last onder dwangsom opgelegd omdat zij een aantal bouwwerken zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning heeft gebouwd en in stand gelaten. Nadat haar bezwaar tegen de last ongegrond was verklaard, heeft zij daartegen geen beroep ingesteld. Nu komt appellante wel op tegen de invordering van de verbeurde dwangsommen van in totaal € 35.700,-. Zij voert aan dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien. Appellante betoogt dat zij al ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom niet meer de eigenaar van de percelen en bouwwerken was.

Bijzondere omstandigheden

De Afdeling overweegt, kort gezegd, dat als uitgangspunt geldt dat verbeurde dwangsommen moeten worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Dit sluit aan bij de conclusie van staatsraad A-G Wattel.

Vervolgens rijst de vraag hoe moet worden omgegaan met het beroep van appellante op bijzondere omstandigheden. Het gaat hier om omstandigheden die gaan over de rechtmatigheid van de last onder dwangsom en die zij tegen deze last zelf destijds ook al had kunnen inbrengen. Dat heeft zij echter niet gedaan. Uit de conclusie van staatsraad A-G Wattel volgt dat wanneer in de invorderingsfase gerede twijfel rijst over de rechtmatigheid van de lastoplegging, kwesties over de oplegging van de last (toch) aan de orde kunnen worden gesteld met het oog op de beoordeling van de redelijkheid van invordering en verhaal. Onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad A-G Wattel overweegt de Afdeling:

dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.

In dit geval oordeelt de Afdeling dat geen sprake is van een ‘uitzonderlijk geval’ omdat niet is gebleken dat appellante geen eigenaar meer was van de percelen en bouwwerken.

In twee andere uitspraken van dezelfde datum is de Afdeling, onder verwijzing naar de onderhavige uitspraak, eveneens ingegaan op de vraag of sprake is van een uitzonderlijk geval. In beide zaken beantwoordt de Afdeling die vraag negatief (zie ECLI:NL:RVS:2019:623; ECLI:NL:RVS:2019:624).

Relativering van de formele rechtskracht

De benadering van de Afdeling brengt voor de praktijk met zich dat stilzitten in de fase van lastoplegging niet betekent dat de kansen tegen de invordering en verhaal zonder meer verkeken zijn. De redenering van de Afdeling vormt in wezen een relativering van de formele rechtskracht van het besluit waarbij de last is opgelegd. Daarin staan de onderhavige uitspraken niet alleen. We zien dat de Afdeling de laatste tijd vaker genegen is om op grond van het evenredigheidsbeginsel de uitwerking van de formele rechtskracht te verzachten (vgl. bijv. ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2547; ABRvS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2768, JG 2018/2, m.nt. T. Barkhuysen & A. Span). Daarmee lijkt de Afdeling een nieuwe koers te varen die steeds meer vorm begint te krijgen.

Financiële draagkracht

Een aspect dat bij de dwangsominvordering ook relevant kan zijn, is de financiële draagkracht. Volgens staatsraad A-G Wattel valt niet in te zien waarom de financiële draagkracht geen relevant belang zou zijn bij de belangenafweging ingevolge artikel 3:4 Awb, nu invorderings- en verhaalbesluiten juist financiële gevolgen hebben. Een dwangsominvordering moet volgens hem verder onder meer en onder omstandigheden gematigd of achterwege gelaten worden als sprake is van duurzaam financieel onvermogen op of onder het bestaansminimum. Meer concreet is dat het geval als te voorzien valt dat de overtreder beneden de beslagvrije voet wordt geduwd als gevolg van het niet goed functioneren daarvan, met name door ongecoördineerd overheidscrediteurenoptreden, en/of te voorzien valt dat de overtreder geen toegang heeft tot de WSNP en onredelijk lang (in elk geval meer dan drie jaar) op het bestaansminimum moet leven indien volledig ingevorderd wordt.

In de twee andere uitspraken van 27 februari 2019 gaat de Afdeling in op de betekenis van de financiële draagkracht voor de invordering van verbeurde dwangsommen. Volgens de Afdeling hoeft een bestuursorgaan daar in beginsel geen rekening mee te houden. Een uitzondering hierop bestaat slechts indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De bewijslast ligt bij de overtreder. In beide uitspraken concludeert de Afdeling dat niet aannemelijk is gemaakt dat sprake is van onvoldoende draagkracht.

Verdere ontwikkelingen

De hier besproken uitspraken geven slechts helderheid voor een (beperkt) aantal aspecten die staatsraad A-G Wattel in zijn conclusie heeft aangedragen, namelijk: (i) hoe om te gaan met argumenten die zien op de rechtmatigheid van het besluit waarbij de last is opgelegd en (ii) de betekenis van de financiële draagkracht. De conclusie geeft echter een veel grotere catalogus aan argumenten die tegen dwangsominvordering en kostenverhaal kunnen worden ingebracht (zie ons eerdere blogbericht). Die andere argumenten zullen in de praktijk vast en zeker worden ingeroepen. Toekomstige rechtspraak zal duidelijk moeten maken welke betekenis die andere argumenten kunnen hebben voor de proportionaliteit van het invorderingsbesluit.