Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil

Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014

No dia 31 de julho de 2014, foi sancionado, com vetos parciais, o projeto de lei conhecido como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC). A Lei nº 13.019/2014, publicada no Diário Oficial da União de 1º de agosto de 2014, estabelece o novo regime jurídico aplicável à contratualização das organizações da sociedade civil pelo poder público, extinguindo a figura dos convênios para estas relações. 

A gestão pública democrática, a participação social, o fortalecimento da sociedade civil e a transparência na aplicação dos recursos são elencados como princípios norteadores do regime jurídico instituído pela Lei, sendo inerentes, portanto, às parcerias entre organizações da sociedade civil e o poder público para a consecução de finalidades de interesse público. 

Passemos a breves comentários sobre os aspectos mais relevantes introduzidos pelo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.
 
Relação entre Organizações da Sociedade Civil e Poder Público 

A Lei nº 13.019/2014, de abrangência nacional, aplica-se às parcerias realizadas com a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, buscando uniformizar as normas que regem as relações do poder público com as entidades privadas, independente do nível de governo e da titulação da organização. 

A formalização das parcerias entre o poder público e as Organizações da Sociedade Civil ganha, por meio da Lei nº 13.019/2014, duas novas figuras contratuais: (i) os Termos de Colaboração, em que são executados os planos de trabalhos propostos pela administração pública, e (ii) os Termos de Fomento, em que são executados os planos de trabalho propostos pelas organizações. 

As propostas das organizações serão submetidas ao poder público, por meio do Procedimento de Manifestação de Interesse Social, em que são apresentadas questões de interesse social, que contemple o diagnóstico da realidade que se quer modificar, aprimorar ou desenvolver, para avaliação do poder público da viabilidade de realização de um chamamento público objetivando a celebração de parceria.

Chamamento Público Obrigatório  

A formalização dos Termos de Colaboração e Fomento exige chamamento público, para ampla divulgação da oportunidade de celebração de parceria com o poder público, a fim de evitar o favorecimento de determinadas entidades em detrimento de outras. 

O edital do chamamento deverá ser publicado em página oficial do órgão, com critérios claros, objetivos, simplificados e padronizados, observadas as peculiaridades de cada ente governamental e parceria a ser firmada. O poder público deverá informar no edital de chamamento: (i) a programação orçamentária que autoriza e fundamenta a celebração da parceria; (ii) o tipo de parceria a ser celebrada; (iii) o objeto da parceria; (iv) as datas, os prazos, as condições, o local e a forma de apresentação das propostas; (v) as datas e os critérios objetivos de seleção e julgamento das propostas, inclusive no que se refere à metodologia de pontuação e ao peso atribuído a cada um dos critérios estabelecidos, se for o caso; (vi) o valor previsto para a realização do objeto; (vii)  a exigência de que a organização possua, pelo menos, 03 (três) anos de existência; experiência prévia na realização do objeto da parceria; e capacidade técnica e operacional para o desenvolvimento da parceria.  

A Lei veda expressamente qualquer cláusula ou condição que prejudique o caráter competitivo do chamamento público ou estabeleça critérios de escolha não relacionados ao objeto da parceria, que possam comprometer o tratamento isonômico às entidades.   

As propostas das entidades interessadas serão julgadas por uma comissão de seleção previamente designada, sendo vedada a participação na comissão de seleção de pessoa que, nos últimos 05 (cinco) anos, tenha mantido relação jurídica com, ao menos, 1 (uma) das entidades em disputa. 

Em caráter excepcional, a Lei dispensa da realização do chamamento público nos casos de: (i) urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividades de relevante interesse público realizadas no âmbito de parceria já celebrada, limitada a vigência da nova parceria ao prazo do termo original e atendida a ordem de classificação do chamamento público; (ii)  guerra ou grave perturbação da ordem pública, para firmar parceria com entidades que desenvolvam serviços de assistência social, saúde ou educação, portadoras da Certificação de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS); e (iii) realização de programa de proteção a pessoas ameaçadas ou em situação que possa comprometer a sua segurança.
 
Plano de Trabalho 

As relações formalizadas no âmbito da Lei nº 13.019/2014 devem apresentar plano de trabalho com a delimitação dos objetivos da parceria, e meios pelos quais se pretende alcançá-los. 

Desse modo, o plano de trabalho deverá obrigatoriamente detalhar: (i) o diagnóstico da realidade que será objeto das atividades da parceria; (ii) a descrição de metas quantitativas e mensuráveis a serem atingidas e de atividades a serem executadas; (iii) prazo para a execução das atividades e o cumprimento das metas; (iv) definição dos indicadores, qualitativos e quantitativos, a serem utilizados para a aferição do cumprimento das metas; (v) elementos que demonstrem a compatibilidade dos custos com os preços praticados no mercado ou com outras parcerias da mesma natureza,; (vi) plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pela administração pública; (vii) estimativa de valores a serem recolhidos para pagamento de encargos previdenciários e trabalhistas das pessoas envolvidas diretamente na consecução do objeto; (viii) valores a serem repassados, mediante cronograma de desembolso; (ix) modo e periodicidade das prestações de contas, e (x) prazos de análise da prestação de contas pela administração pública responsável pela parceria.  

Requisitos para Celebração de Parceria

Após serem selecionadas em chamamento público, para a celebração de parceria com o poder público, as organizações devem comprovar: (i) no mínimo 3 (três) anos de existência, (ii) experiência prévia na realização do objeto da parceria, e (iii) capacidade técnica e operacional para desenvolvimento das atividades previstas no chamamento.

Como requisitos estatutários obrigatórios, a Lei nº 13.1019/2014 prevê : (a) objetivos voltados à promoção de atividades e finalidades de relevância pública e social; (b) constituição de conselho fiscal ou órgão equivalente; (c) em caso de dissolução da entidade, o respectivo patrimônio líquido seja transferido a outra pessoa jurídica de igual natureza que preencha os requisitos da mesma Lei e cujo objeto social seja, preferencialmente, o mesmo da entidade extinta; (d) observância de normas de prestação de contas sociais considerando os princípios fundamentais de contabilidade e das Normas Brasileiras de Contabilidade, assim como a publicidade, no encerramento do exercício fiscal, do relatório de atividades, demonstrações financeiras e certidões negativas de débitos com a Previdência Social e com o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, à disposição para exame de qualquer cidadão.

Ainda, a Lei veda a exigência de contrapartida financeira pelas organizações como requisito para celebração de parceria. 

Requisitos Adicionais para Celebração de Parceria mediante atuação em Rede 

A Lei permite a atuação em rede para execução de iniciativas com o poder público. Na celebração do instrumento contratual, a organização contratante deve apresentar o rol de organizações que participarão da execução das atividades ou do projeto. Vale destacar que a possibilidade e forma de atuação em rede devem estar previstas no próprio edital do chamamento público.  

Além dos requisitos apresentados no item anterior, a celebração de parceria mediante atuação em rede depende do cumprimento dos seguintes requisitos pela entidade celebradora do Termo: (i) mais de 05 (cinco) anos de inscrição no CNPJ; (ii) mais de 03 (três) anos de experiência de atuação em rede; (iii) capacidade técnica e operacional para supervisionar e orientar diretamente a atuação da organização que com ela estiver atuando em rede.

A eventual realização das parcerias para atuação em rede após a assinatura do instrumento de repasse está sujeita ao consentimento prévio da administração pública. 

Utilização de Repasses 

Desde que previstos no plano de trabalho apresentado ao Poder Público, os repasses recebidos por meio de contratos de parceria poderão ser utilizados: (i) na remuneração da equipe dimensionada para desenvolvimento do projeto objeto da parceria durante sua vigência, inclusive pessoal próprio da organização; (ii) na aquisição de equipamentos e materiais permanentes essenciais à consecução do objeto, assim como serviços de adequação de espaço físico para recebimento dos referidos equipamentos e materiais; (iii) no pagamento de custos indiretos necessários à execução do objeto do contrato de parceria, (como por exemplo despesas de internet, transporte, aluguel e telefone, bem como remunerações de serviços contábeis e de assessoria jurídica), limitado a 15% (quinze por cento) do valor total da parceria. 

Monitoramento e Avaliação - Transparência e Controle 

Além de determinar a transparência das relações pactuadas por meio das parcerias como princípio norteador, a Lei estabelece a obrigatoriedade de disponibilização de informações mínimas sobre as parcerias firmadas, tanto pelo poder público quanto pelas organizações. 

Ademais, são estabelecidos mecanismos para o efetivo monitoramento e avaliação durante a execução do projeto, tal como a criação de órgão colegiado da administração pública destinado a monitorar e avaliar as parcerias, denominado Comissão de Monitoramento e Avaliação. 

A Lei determina, ainda, no curso da execução da parceria a realização de visita in loco pela administração pública que deverá emitir relatório técnico de monitoramento e avaliação a ser submetido à análise da Comissão de Monitoramento e Avaliação, como instrumento independente da prestação de contas. 

A Lei prevê também criação de órgão de composição paritária entre representantes governamentais e organizações, no âmbito do Poder Executivo Federal, denominado Conselho Nacional de Fomento e Colaboração, com a finalidade de divulgar boas práticas, propor e apoiar políticas e ações voltadas ao fortalecimento das relações de fomento e de colaboração previstas na Lei. A composição e o funcionamento do Conselho, todavia, dependem de futura regulamentação. 

Prestação de Contas  

A prestação de contas da parceria observará regras específicas de acordo com o montante de recursos públicos envolvidos, conforme previsto no plano de trabalho e no termo de colaboração ou de fomento formalizado, compreendendo 02 (duas) fases: (i) apresentação das contas, de responsabilidade da organização; e (ii) análise e manifestação conclusiva das contas, de responsabilidade da administração pública, sem prejuízo da atuação dos órgãos de controle.

Na segunda fase, serão avaliados o cumprimento do objeto da parceria e o alcance das metas e dos resultados previstos, tendo em vista os princípios de legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e eficácia. Um importante elemento da análise do poder público é a verdade real, em detrimento de informações que podem constar apenas nos documentos apresentados, mas não possam ser comprovadas faticamente. Para garantir o efetivo cumprimento dos objetos pactuados, o poder público fará o monitoramento da execução no curso da parceria, conforme mencionado no item anterior. 

A administração pública fornecerá manuais específicos para prestação de contas na ocasião da celebração do contrato de parceria, podendo estabelecer procedimento diferenciado para parcerias envolvendo valores iguais ou inferiores à R$600.000,00 (seiscentos mil Reais).

Sanções Aplicáveis

A Lei determina que a execução da parceria em desacordo com o plano de trabalho ou com legislação aplicável sujeita a organização  às seguintes sanções: (i) advertência; (ii) suspensão temporária da participação em chamamento público e impedimento de celebrar parcerias em todas as esferas do governo por prazo não superior a 2 (dois) anos; e (iii)declaração de inidoneidade para participar em chamamento público ou celebrar parcerias em todas as esferas do governo, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.

As sanções acima somente poderão ser aplicadas, caso garantido o direito de defesa.  

Alterações na Lei de OSCIPs  

Destacamos ainda que a Lei nº 13.019/2014 altera a Lei nº 9.790/1999 determinando que a qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) somente poderá ser obtida por entidades constituídas há, pelo menos, 03(três) anos. Ainda, a Lei nº 9.790/1999 foi alterada no que tange à lista de documentos a serem apresentados em virtude da prestação de contas relativa à execução de Termos de Parceria firmados entre Poder Público e as entidades qualificadas como OSCIP.

Vigência e regras transitórias

A Lei entrará em vigor 90 dias após sua publicação. 

As parcerias existentes no momento da sua entrada em vigor permanecerão regidas pela legislação vigente ao tempo de sua celebração, sendo aplicáveis os dispositivos da Lei nº 13.019/2014, de modo subsidiário, desde que em benefício do alcance do objeto da parceria.

Ainda, os instrumentos vigentes entre as organizações da sociedade civil e a administração pública na data de entrada em vigor da Lei nº 13.019/2014 serão executados até o término de seu prazo de vigência.