Die Europäische Kommission hat am 18. Dezember 2013 ein Beihilfeverfahren bezüglich des Erneuerbare- Energien-Gesetzes („EEG“) gegen die Bundesrepublik Deutschland eröffnet. Im Rahmen des Prüfverfahrens werden die Regelungen des  EEG auf ihre Vereinbarkeit mit Europäischem Beihilferecht (Art. 107 ff. des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen  Union – „AEUV“) untersucht.

Die Kommission plant zudem in Kürze, den Entwurf neuer Beihilfeleitlinien für erneuerbare Energien zu veröffentlichen. Die Leitlinien werden voraussichtlich im Sommer 2014 in Kraft treten.

Wesentliche Regelungen des EEG

Das EEG privilegiert diea Einspeisung von Strom, der  aus erneuerbaren Quellen stammt. Grundsätzlich dürfen die Erzeuger von „Ökostrom“ vorranging in die Netze einspeisen und erhalten eine feste Einspeisevergütung pro Kilowattstunde (kWh) von den Netzbetreibern, die deutlich über dem Marktpreis liegt. Die Einspeisevergütung ist für einen Zeitraum von 20 Jahren zuzüglich des Inbetriebnahmejahres garantiert. Die Anlagenbetreiber können wählen, ob sie anstelle dieser garantierten Einspeiseboni ihren Strom direkt   vermarkten wollen. Die Direktvermarktung wird ebenfalls durch das EEG gefördert, indem der erzielte Strompreis durch zusätzliche Prämien oder Vergünstigungen erhöht wird.

Die Zusatzkosten der Netzbetreiber für die Förderung der erneuerbaren Energien werden über die EEG-Umlage (§§ 37 ff. EEG, bundesweiter Ausgleichsmechanismus) an die Elektrizitätsversorgungsunternehmen weitergereicht. Diesen steht es frei, die Kosten auf die Letztverbraucher umzulegen. In aller Regel erfolgt eine solche Belastung der Letztverbraucher durch eine Erhöhung der Stromkosten. Die von den Stromverbrauchern zu zahlende EEG-Umlage beträgt 6,24 Cent pro kWh (2014).

Die besondere Ausgleichsregelung der §§ 40 ff. EEG entlastet bestimmte stromintensive Unternehmen, indem sie von Teilen der EEG-Umlage ausgenommen werden. Voraussetzung für die Befreiung ist, dass ein Unternehmen dem produzierenden Gewerbe angehört und einen jährlichen Stromverbrauch von mehr als 1 Gigawattstunde (GWh) hat. Die Verbrauchsgrenze wurde zum 1. Januar 2013 von vormals 10 GWh auf 1 GWh gesenkt. Weitere Voraussetzung für die Befreiung ist,

dass bei dem Unternehmen die Stromkosten mindestens 14 Prozent der Bruttowertschöpfung betragen. Die Kosten der Befreiung der privilegierten Unternehmen werden auf die übrigen Stromletztverbraucher umgelegt, d.h. sie führen zu einer Erhöhung der EEG-Umlage und mithin zu erhöhten  Stromkosten.

Zudem werden gemäß § 39 EEG bestimmte Elektrizitätsunternehmen ganz oder teilweise von der Zahlung der EEG-Umlage befreit, wenn sie, bezogen auf die gesamte von ihnen gelieferte Strommenge, mindestens 50% Strom aus EEG-fähigen Anlagen im Sinne der §§ 23-33 EEG (gesamte Erneuerbare Energien) und gleichzeitig mindestens 20% Strom aus EEG-fähigen Anlagen im Sinne der §§ 29-33 EEG (Windenergie und Solarenergie) direkt an den Letztverbraucher liefern (sog. Grünstromprivileg).

Prüfverfahren der Kommission

Mit dem am 18. Dezember 2013 eröffneten Prüfverfahren untersucht die Kommission, ob durch das Regelungssystem des EEG staatliche Beihilfen im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV gewährt werden. Gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen jeder Art, durch die bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder   zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und verboten, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

Die Kommission stuft in ihrem Eröffnungsbeschluss sowohl die §§ 40 ff. EEG als auch die gesamte Regelungssystematik des EEG um die Einspeisevergütung als Beihilfe im Sinne des § 107 Abs. 1 AEUV ein. Insbesondere seien die Fördermittel des EEG als staatliche Mittel im Sinne des § 107 Abs. 1 AEUV zu qualifizieren. Die Bundesrepublik beeinflusse die Berechnung, Verwendung und Verteilung der Fördermittel und der daraus resultierenden Kosten. Mithin handele es sich bei der EEG-Umlage um eine Abgabe, auf die die Bundesregierung beherrschenden Einfluss habe.

Die Privilegierung stromintensiver Unternehmen nach den §§ 40 ff. EEG sei ebenfalls als beihilferechtswidrig zu bewerten. Die Kosten für die Entlastung stromintensiver Unternehmen würden durch die EEG-Umlage finanziert, die, wie festgestellt, staatliche Mittel darstelle.

Die Kommission wird zudem überprüfen, ob die Teilbefreiung der Elektrizitätsversorgungsunternehmen  von der EEG-Umlage nach Maßgabe des § 39 EEG (Grünstromprivileg) eine diskriminierende Abgabe darstellt. Die Kommission vertritt diesbezüglich die Auffassung, dass hier eine Diskriminierung zwischen inländischem und importiertem erneuerbarem Strom aus vergleichbaren Anlagen vorliegen könnte. Insofern wird die Kommission in ihrem Prüfverfahren bewerten, ob eine Diskriminierung ggf. insoweit besteht, als der importierte Strom in dem Ursprungsland noch nicht Gegenstand einer Förderung war.

Argumente gegen die Annahme von staatlichen Beihilfen

Trotz der Auffassung der Kommission sprechen Argumente gegen die Qualifizierung der EEG- Regelungen als staatliche Beihilfen. Denn anders als in den bisher von der Kommission entschiedenen Fällen werden durch das EEG private Netzbetreiber zur Abnahme von Strom aus erneuerbaren Energiequellen zu festgelegten Mindestpreisen verpflichtet. Die Zusatzkosten für die Förderung der erneuerbaren Energien werden im Zuge des bundesweiten Ausgleichsmechanismus an die Letztverbraucher versorgenden Elektrizitätsversorgungsunternehmen übertragen. Diese Unternehmen sind nach verbreiteter Auffassung nicht mit der Verwaltung staatlicher Mittel betraut. Im Regelungssystem komme es daher gerade nicht zu einer unmittelbaren oder mittelbaren Übertragung staatlicher Mittel auf Unternehmen. Darüber hinaus ist in den bisher von der Kommission und dem EuGH entschiedenen Fällen (insbesondere sog. Essent-Entscheidung), in denen die Regelungssysteme anderer Mitgliedstaaten als beihilferechtswidrig bewertet wurden, ein bestimmtes individualisiertes Unternehmen mit staatlichen Mitteln betraut worden. Auch hier ist ein Unterschied zum EEG erkennbar. Im Regelungssystem des EEG wird nach Auffassung der Bundesregierung gerade keine bestimmte Stelle betraut. Vielmehr werde die Vergütung an private Marktteilnehmer gezahlt und gerade nicht an eine Stelle, die in die öffentliche Verwaltung eingegliedert sei.

Rechtfertigung der allgemeinen Regelungen des EEG (Einspeisevergütung)

Zwar kommt die Kommission im Rahmen ihrer vorläufigen beihilferechtlichen Prüfung zu derEntscheidung, dass die gesamte Regelungssystematik des EEG als Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV zu qualifizieren ist. Diese Annahme führt aber nicht zwingend zu einer Rechtswidrigkeit der Regelungen. Vielmehr können gemäß Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV Beihilfen in bestimmten Fällen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden und damit gerechtfertigt sein. Eine solche Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt bejaht die Kommission hinsichtlich der allgemeinen Regelungen und insbesondere hinsichtlich der Einspeisevergütung des EEG auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV in Verbindung mit Ziffer 3.1 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen (Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen, 2008/C 82/01).

Rechtfertigung der besonderen Ausgleichsregelung der §§ 40 ff. EEG?

Anders als die Einspeisevergütungsregelungen des EEG zieht die Kommission die Vereinbarkeit der Privilegierungen der stromintensiven Industrie mit dem Binnenmarkt in Zweifel. Die Bundesrepublik Deutschland hatte sich in den bisherigen Stellungnahmen darauf beschränkt, die Argumentation der Kommission betreffend die Qualifizierung der EEG-Regelungen als Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV auszuräumen. Gründe für eine mögliche Rechtfertigung der besonderen Ausgleichsregelung hatte Deutschland bisher noch nicht angeführt. Die Kommission fordert Deutschland in der Stellungnahme ausdrücklich auf, sich zu möglichen Rechtfertigungsansätzen zu äußern. Ein möglicher Rechtfertigungsansatz könnte ebenfalls die Regelung des Art. 107 Abs. 3 lit.c) AEUV (Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft) sein.

Die teilweise Befreiung von der EEG-Umlage für stromintensive Nutzer durch die besondere Ausgleichsregelung könnte vor diesem Hintergrund gerechtfertigt sein, um eine Verlagerung von CO2-Emissionen in das Ausland  zu vermeiden. Hierzu wird Deutschland weiter vortragen müssen.

Konsequenzen der Eröffnung des Beihilfeverfahrens für betroffene Unternehmen

Mit der Eröffnungsentscheidung besteht für betroffene Unternehmen noch keine Rückzahlungsverpflichtung bezüglich erhaltener Vorteile. Erst wenn die besondere Ausgleichsregelung durch die Kommission am Ende des Prüfverfahrens als beihilferechtswidrig eingestuft würde, müssten bisher privilegierte und von der EEG-Umlage befreite Unternehmen mit einer Rückforderungsentscheidung  rechnen.

Verfahrensablauf / Möglichkeit zur Stellungnahme

Mit Erlass der Eröffnungsentscheidung erhalten zunächst die Bundesregierung und andere Interessierte die Gelegenheit zur Stellungnahme (innerhalb von vier Wochen ab Veröffentlichung im EU-Amtsblatt). Betroffene Unternehmen sollten von ihrem Recht auf Stellungnahme Gebrauch machen und darlegen, dass die fraglichen Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen sind sowie mögliche Rechtfertigungssätze für die besondere Ausgleichsregelung aufzeigen. Das Prüfverfahren wird erfahrungsgemäß mindestens ca. 6 Monate andauern.

Wohl noch keine Verpflichtung zur Bildung von Rückstellungen

Die Eröffnungsentscheidung durch die Kommission allein dürfte wohl noch keine Pflicht für die Bildung von Rückstellungen gemäß § 249 Abs. 1 HGB für betroffene Unternehmen begründen.  Nach der Regelung des § 249 Abs.1 HGB sind Rückstellungen für ungewisse Verbindlichkeiten zu bilden, allerdings muss die Verbindlichkeit dem Grunde nach entweder entstanden sein oder aber wird mit großer Wahrscheinlichkeit entstehen. Das ist hier noch nicht der Fall, da mit der Entscheidung über die Eröffnung des Beihilfeverfahrens noch keine Entscheidung über eine tatsächliche Rückforderung der Begünstigungen getroffen wird. Die Beurteilung kann jedoch anders ausfallen, wenn ein nationales Gericht aufgrund einer Klage eines Konkurrenten, Kunden oder Letztverbrauchers in Folge der Eröffnung des Prüfverfahrens die Rückforderung anordnet (siehe dazu im Folgenden). Spätester Zeitpunkt für die Bildung von Rückstellungen dürfte eine Negativentscheidung der Kommission sein. Die Entscheidung über die Bildung von Rückstellungen sollte jeweils im Einzelnen mit einem Wirtschaftsprüfer erörtert werden. Wenn ein Unternehmen keine Rückstellungen bildet, sollte es gleichwohl im Jahresabschluss (Lagebericht) auf mögliche sich aus dem Beihilfeverfahren ergebende Risiken hinweisen.

Rechtsschutzmöglichkeiten

Gegen die Entscheidung der Kommission zur Eröffnung des Prüfverfahrens gibt es für betroffene Unternehmen keinen unmittelbaren Rechtsschutz. Beteiligte des Beihilfeverfahrens sind lediglich die Kommission und die Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der EU. Eine andere Beurteilung könnte sich ergeben, wenn Deutschland aufgrund der Eröffnungsentscheidung konkrete Maßnahmen erlässt. Der betroffene Mitgliedstaat kann anlässlich der Eröffnungsentscheidung der Kommission bereits bestimmte Maßnahmen treffen, um eine möglicherweise europarechtswidrige Beihilfe auszusetzen. Beschließt die Bundesregierung vor diesem Hintergrund die gegenwärtige Befreiung für energieintensive Unternehmen nach den §§ 40 ff. EEG auszusetzen und die Privilegierung dieser Unternehmen zu beenden, könnten betroffene Unternehmen den Klageweg beschreiten und gerichtlich gegen die Aussetzung ihrer bisherigen Entlastung (durch das BAFA) vorgehen.

Schließlich sind Klagen von Konkurrenten der von der EEG-Umlage befreiten Unternehmen, Kunden oder Letztverbrauchern im Anschluss an die Eröffnungsentscheidung der Kommission denkbar. Konkurrenten könnten vor nationalen Gerichten die Rechtswidrigkeit der Entlastung stromintensiver Unternehmen geltend machen und die Unterlassung der Befreiung sowie die Rückforderung der bisher erhaltenen Privilegien fordern. In diesem Zusammenhang ist das jüngst ergangene Urteil des EuGH (Rs. C-284/12, Lufthansa, Urteil vom 21. November 2013) zu beachten. Der EuGH hatte darin klargestellt, dass im Fall der Eröffnung eines Beihilfeverfahrens der Kommission nach Art. 108 Abs. 3 AEUV nationale Gerichte sich nach der Eröffnungsentscheidung der Kommission richten müssten. Ein mit einem Antrag auf Unterlassung der Durchführung der fraglichen Maßnahme und Rückforderung bereits geleisteter Zahlungen befasstes nationales Gericht ist demnach verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen um die Konsequenzen aus einem eventuellen Verstoß gegen EU-Beihilferecht zu ziehen. Der EuGH urteilte, dass das nationale Gericht zu diesem Zweck beschließen könne, die Durchführung der fraglichen Beihilfemaßnahme auszusetzen und die Rückforderung bereits gezahlter Beträge anzuordnen. Die Wertung des Lufthansa-Urteils lässt sich aber wohl nicht 1:1 auf die besondere Ausgleichsregelung übertragen. Denn in dem dem EuGH- Urteil zugrundeliegenden Eröffnungsbeschluss hatte die Kommission bereits die in Rede stehenden Maßnahmen rechtlich eingehend auf ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt hin überprüft. Im EEG- Eröffnungsbeschluss findet eine solche inhaltliche Prüfung einer Rechtfertigung der besonderen Ausgleichsregelung indes noch nicht statt.

Ausblick: Beihilfeleitlinien für erneuerbare Energien

Die Kommission hat angekündigt, in Kürze den Entwurf neuer Beihilfeleitlinien für erneuerbare Energien („Beihilfeleitlinien“) zu veröffentlichen. Die Beihilfeleitlinien sollen voraussichtlich im Sommer 2014 in Kraft treten. Die Beihilfeleitlinien sollen erstmals einen einheitlichen rechtlichen Rahmen für die Vereinbarkeit von staatlicher Förderung erneuerbarer Energien mit EU-Recht schaffen.

Die Beihilfeleitlinien gehen vermutlich in zentralen Punkten über die von der Großen Koalition geplanten Änderungen des EEG hinaus. Energieintensive Unternehmen sollen nur noch teilweise von der Finanzierung der erneuerbaren Energien entlastet werden. Anstelle der bisherigen fixen Einspeisevergütung werden vermutlich sogenannte Marktprämien treten, die per Auktion festgelegt werden könnten. Dieses Auktionsmodell hat sich indes bereits in anderen Mitgliedstaaten als wenig praktikabel erwiesen. Insbesondere die bei kleineren Anlagenbetreibern notwendige Zwischenschaltung eines „Vermarkters“ könnte im Endeffekt zu noch höheren Kosten als im bisherigen Modell führen.