为治理市场乱象,补齐监管短板,近年来,我国不断加强金融行业的监管。

2018年,金融监管部门重点在资产管理行业加强了制度建设和执法力度,由中国人民银行(“人民银行”)牵头,联合中国银行保险监督管理委员会(“银保监会”)、中国证券监督管理委员会(“证监会”)和国家外汇管理局联合发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(即“资管新规”),随后银保监会和证监会陆续各自出台了适用于其所监管的机构的“资管细则”,从资管新规到资管细则,重塑了整个资产管理行业,基本消除了监管套利的空间。

同样自2018年起,金融机构股权管理的乱象也受到监管部门的高度重视,为化解相关金融风险,多家金融机构被实施接管,如安邦保险集团、包商银行。不同于资产管理行业从整体到局部的政策制定路线,在股权管理行业呈现的是多点推进的特征。2018年1月,原中国银行业监督管理委员会(现银保监会)颁布并实施《商业银行股权管理暂行办法》,加强了商业银行的股权管理要求;2018年3月,原中国保险监督管理委员会(现银保监会)颁布并于同年4月实施《保险公司股权管理办法》,加强了保险公司的股权管理要求;2018年4月,人民银行、银保监会和证监会联合发布《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》(“《指导意见》”),对于非金融企业投资金融机构的监管提出了具体要求;2019年7月,证监会颁布并实施《证券公司股权管理规定》,加强了证券公司的股权管理要求。

在加强各类金融机构股���管理的同时,监管部门也发现“实践中有一些金融控股公司,主要是非金融企业投资形成的金融控股公司盲目向金融业扩张,存在监管真空,风险不断累积和暴露”。因此,2019年7月26日,人民银行发布了《金融控股公司监督管理试行办法(征求意见稿)》(“征求意见办法”),向社会公开征求意见。

一、征求意见办法拟规制的“金融控股公司”

1.金融控股公司和金融控股集团的关系

金融控股公司即控股金融机构的公司实体。金融控股集团是金融控股公司及其所控股机构共同构成的企业法人联合体。符合控制金融机构的数量条件及资产规模条件的非金融企业、自然人必须申请设立金融控股公司或者申请将符合条件的机构指定为金融控股公司,不可逃避设立金融控股公司的要求。如应设立而不设立金融控股公司或者因无法满足设立条件而未能设立金融控股公司的,或者已经批准设立金融控股公司但后续又不符合设立条件的,将构成“未经许可从事金融控股公司活动”的行为,金融监管部门有权责令其转让其所持有的部分或者全部金融机构股权。

2.只适用于非金融企业和自然人控制的金融控股集团

由于金融机构自身以及金融机构的对外投资行为本身就处于监管机构的强监管之下,因此,从补齐监管短板的紧迫性角度出发,征求意见办法的规制对象是“非金融企业”和“自然人”控制的金融控股公司,对金融机构跨业投资控股形成的金融集团的监管,还将由相关监管部门(主要是银保监会和证监会)在征求意见办法的基础上,结合相关金融机构的特征,另行制定相应的监管规则。

3.控制金融机构的数量条件

从规模、风险外溢程度等系统重要性角度考虑,征求意见办法适用于对2个或2个以上不同类型金融机构拥有实质控制权的金融控股公司。

金融机构包括6种类型:

第1类 商业银行(不含村镇银行)、金融租赁公司
第2类 信托公司
第3类 金融资产管理公司
第4类 证券公司、基金管理公司、期货公司
第5类 人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司
第6类 金融管理部门认定的其他金融机构

商业保理公司、融资租赁公司、小额贷款公司等由地方政府依法批设或监管的从事金融活动的机构,不属于上述认定标准中的金融机构,但是应被纳入金融控股公司全面风险管理体系。

此外,所谓“控制”指的是实质上的控制,过半数的表决权、公司行为的支配权、董事会等决策机构过半数成员的任免权、董事会等决策机构过半数的投票权或者按照合并财务报表会计政策构成控制的情况,均认定为“控制”。

二、征求意见办法的具体监管要求

1. 严格的行政许可要求

金融控股公司的设立、变更、终止以及业务范围均需要人民银行审查批准。

2. 强化的设立条件

设立金融控股公司不仅需要有符合条件的股东,还至少需要不低于50亿元人民币或所控股金融机构注册资本总和的50%(以孰高者为准)的注册资本,以及为所控股金融机构持续补充资本的能力。

3. 严苛的股东资格要求

由于银保监会、证监会对于金融机构的股东资格本身就存在非常严苛的规定,就金融控股公司的股东而言,人民银行施加了更为严苛的规定。

我们对商业银行、保险公司、证券公司及金融控股公司的非金融机构股东最高一档股东资格要求中较为关键的要求进行了比较。

境内非金融机构作为主要股东*、控股股东***

是否合并计算关联方、一致行动人持股
审慎监管要求(如没有违法、违规、不良记录,没有不良诚信记录等)
要求具有有效的公司治理、管理和内控机制
股权结构清晰 需逐层穿透披露 需逐层穿透披露 需逐层穿透披露 需逐层穿透披露
资金实力 具有较强的资金实力 应当具备投资保险业的资本实力 具备与证券公司经营业务相匹配的持续资本补充能力 资本实力雄厚
《指导意见》进一步要求,成为控股股东***时,资本实力雄厚,具有持续出资能力
要求核心主业突出 (证券公司从事的业务具有显著杠杆性质,且多项业务之间存在交叉风险的)有
《指导意见》进一步要求,成为控股股东***时,核心主业突出,业务发展具有可持续性
财务要求:连续盈利 最近3个会计年度连续盈利 最近3个会计年度连续盈利 (证券公司从事的业务具有显著杠杆性质,且多项业务之间存在交叉风险的)最近3年持续盈利,不存在未弥补亏损,并且主营业务最近5年持续盈利 扣除非经常性损益后最近3个会计年度连续盈利
《指导意见》进一步要求,成为控股股东***时,最近3个会计年度连续盈利
财务要求:净资产或资产负债率

年终分配后,净资产达到全部资产的30%合并会计报表口径)

资产负债率、财务杠杆率不得高于行业平均水平

总资产不低于100亿元人民币,最近一年末净资产不低于总资产的30%

净资产达到实收资本50%以上

或有负债不超过净资产50%

(证券公司从事的业务具有显著杠杆性质,且多项业务之间存在交叉风险的)总资产不低于500亿元人民币,净资产不低于200亿元人民币

年终分配后,净资产达到总资产的40%母公司财务报表口径)
《指导意见》进一步要求,成为控股股东***时,原则上年终分配后净资产达到全部资产的40%
财务要求:权益性投资余额 权益性投资余额原则上不超过本企业净资产的50%合并会计报表口径),国务院规定的投资公司和控股公司除外 权益性投资余额不得超过净资产 权益性投资余额不超过净资产的40%合并财务报表口径),人民银行另有规定的除外
《指导意见》进一步要求,成为控股股东***时,原则上权益性投资余额不超过本企业净资产的40%
出资来源 自有资金,不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股 来源合法的自有资金(以净资产为限),不得通过设立持股机构、转让股权预期收益权等方式变相规避 自有资金,资金来源合法,不得以委托资金等非自有资金入股 合法自有资金,不得以委托资金、债务资金等非自有资金以及投资基金等方式投资
禁止委托持股
参股/控股数量的原则规定(受限于例外规定) 作为主要股东*参股商业银行的数量不得超过2家,控股商业银行的数量不得超过1家 只能成为1家经营同类业务的保险公司的控制类股东**,成为保险公司控制类**和战略类股东(持股比例一般为15%到三分之一)的家数合计不得超过2家 作为5%以上股东参股证券公司的数量不得超过2家,其中控制证券公司的数量不得超过1家 主要股东参股金融控股公司的数量不得超过2家,作为控股股东和实际控制人控股金融控股公司的数量不得超过1家

*主要股东指持有或控制相应机构股份总额5%以上股份或表决权,或持有股份总额不足5%但对相应机构经营管理有重大影响的股东。

**控制类股东指持有保险公司股权三分之一以上,或者其出资额、持有的股份所享有的表决权已足以对保险公司股东(大)会的决议产生控制性影响的股东。

***控股股东指持有或控制相应机构股份总额50%以上股份或表决权,或持有股份总额不足50%但对相应机构经营管理有实质控制权的股东。

此外,就金融产品(资管产品)而言,金融产品(与具有关联关系、一致行动关系的金融产品合并计算)仅能持有上市的相应金融机构不超过5%的股份。主要股东、控股股东原则上不能通过金融产品持股。

4. 严格的持股结构限制

征求意见办法对于从金融控股公司股东、到金融控股公司再到所控股金融机构的持股结构存在严格的限制。对于新设的金融控股公司,征求意见办法要求金融控股公司股东、金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级,即金融控股公司股东不能通过其他主体间接持有金融控股公司股权,也不能通过其他法人主体间接持有金融机构股权。

为避免通过交叉持股来虚增注册资本,征求意见办法还要求,金融控股公司所控股金融机构不得反向持有母公司股权。金融控股公司所控股金融机构之间也不得交叉持股。

征求意见办法同时要求将金融控股公司作为统一的持股平台,不允许所控股金融机构成为其他类型金融机构的主要股东,但金融机构控股与其自身相同类型的或者属业务延伸的金融机构,并经金融管理部门认可的除外。

征求意见办法也考虑到了历史遗留问题的处理,对于征求意见办法正式出台前已经存在的股东,如果持股结构不符合要求,应当在监管部门认可的期限内,降低组织架构复杂程度,简化法人层级,并鼓励通过股权转让至金融控股公司的方式解决交叉持股问题,但需要在提出申请设立金融控股公司时,向人民银行提交持股整改计划,明确所涉及的股份和整改时间进度安排,经监管部门认可后实施并由监管部门对于整改计划的完成情况进行认定。因此,现有股东如何制定整改计划,可以获得多大程度的豁免,如何最大限度地符合监管部门的要求并获得监管部门的认可,将会是持股结构整改过程中的难点。

5. 适度允许非金融业务投资

总体上看,为严格隔离金融板块与实业板块,有效防止风险交叉传染,各国对金融控股公司从事非金融业务都有一定限制,例如欧盟《欧盟金融集团指令》要求金控集团中的金融资产占集团总资产比例要高于40%。但是实践中,一些企业集团从事的非金融业务与集团及所控股金融机构紧密相关,例如部分以互联网业务为特点的金融科技企业为辅助金融业务,在数据分析、区块链技术、支付领域开展大量投资。为此,征求意见办法在严格隔离风险的前提下,对于金融控股公司,经监管部门同意可以投资经营非金融业务的机构,但该等机构的业务活动应当与金融业务具有一定的相关性(例如从事金融科技研发和服务的机构),同时,该等非金融类机构的投资的账面价值不得超过金融控股公司净资产的15%,或者(在企业集团整体作为金融控股集团的前提下)不得高于集团总资产的15%。

6. 风险处置

对于金融控股公司,人民银行提出了非常严格的监管要求。当所控股金融机构出现重大风险事件时,征求意见办法规定,“金融控股公司有义务帮助其所控股金融机构恢复正常营运”。我们理解,这里的帮助包括但不限于注入资本金或者提供流动性支持。

就金融控股公司发生违规或者风险事件对所控股金融机构、金融控股集团造成重大风险,征求意见办法规定,人民银行有权要求限期整改;情况严重的,人民银行还有权(1)限制金融控股公司的经营活动,(2)限制金融控股公司向股东分红,限制金融控股公司的董事、监事、高级管理人员的薪酬和其他收入,(3)要求限期补充金融控股公司的资本,(4)责令金融控股公司股东转让股权或者限制股东权利,(5)责令金融控股公司调整负有责任的董事、监事、高级管理人员或者限制其权利,(6)责令金融控股公司转让所控股金融机构的股权,和/或(7)必要时提请国务院反垄断部门启动反垄断调查,依法作出处理决定。

对于金融控股公司难以持续经营,若不市场退出将严重危害金融秩序、损害公众利益的,应当依法实施市场退出。

由此可见,基于金融控股公司对于金融稳定的重要影响,人民银行将严格实施监管,以防范系统性金融风险。

7. 其他

除以上监管要求外,征求意见规定还在股东承诺、投资与金融业务相关的机构、公司治理、董事和监事及高级管理人员的任职资格、高级管理人员兼职、并表管理、全面风险管理、统一风险敞口、统一授信协调、风险隔离、关联交易、信息披露、信息报告、监管部门的风险评估预警及监督和检查等方面做出了规定。

三、市场影响

征求意见办法的出台弥补了我国对于金融控股公司监管的真空,但在实际的操作过程中,仍然存在一些需要重视的问题。

1. 时间要求

征求意见办法规定,符合控制金融机构的数量条件及资产规模条件的非金融企业、自然人必须申请设立金融控股公司或者申请将符合条件的机构指定为金融控股公司,对于在征求意见办法实施后,应当在拟控股或者实际控制2个或者2个以上不同类型金融机构时提出申请。这将对拟收购第2个或者2个以上不同类型金融机构的企业在收购时间安排上提出现实的挑战。

此外,在已经符合控制金融机构的数量条件,但尚未达到资产规模条件的情况下,如果相关企业所控股机构经过发展达到了资产规模条件,征求意见办法并未明确规定相关企业��要在哪个时间点上提出设立金融控股公司的申请,这可能将对该等企业的合规工作产生一定的不确定性。

2.持股整改计划的制定和实施

对于征求意见办法正式出台前已经存在但不符合监管要求的股东,征求意见办法给予了一定的过度安排,但该等股东仍然需要制定并实施一定的经监管部门认可的持股整改计划。

如果该等持股整改计划涉及以股权转让等方式进行调整,而相关股权又存在限售期承诺/安排(由其是对于持有上市金融机构限售流通股的情况,或者持有上市金融机构非限售流通股但是相关转让存在诸如减持新规或者协议转让规则限制的情况)的,如何进行权属转移,仍然会面临一定的挑战。如果该等持股整改计划涉及对于处在上市申报过程中或拟进行上市申报的金融机构的股东结构调整,还应注意其是否会影响该金融机构上市计划,例如是否必须撤回上市申报材料后方可进行调整,是否需要重新经营三个会计年度方可进行申报。

对于新设立(无经营历史)的金融控股公司,是否会严格要求金融控股公司(作为直接股东)本身符合“最近3个会计年度连续盈利”等硬性指标要求,也需要监管部门加以协调和豁免。对此,征求意见办法仅规定,“金融管理部门应当适用与金融控股公司相适应的股东资格条件”,但究竟能够豁免到何种程度,会否对于金融控股公司设定特别的股东资格要求,仍有待监管部门加以明确。

此外,征求意见办法也提及,持股整改计划的实施过程中,“企业集团内部的股权整合、划转、转让涉及的资产评估增值等,符合税收政策规定的,可以享受相应的税收优惠政策;因改制接收相关股权环节,涉及证券登记结算机构变更登记的,免收过户费”。然而,具体的税收政策还需要税务部门配合实施,具体的证券登记费用豁免需要证券登记机构配合实施,这些原则性优惠政策能否得到各地税务部门的认可,能否得到证券登记结算机构的认可,税务部门和证券登记机构是否会考虑实施持股整改计划的特殊性而出台优惠政策,还是会在原有的普遍适用的规则下严格适用相关政策,以及在实践中如何具体实施,都有待观察。

3. 并表监管

由于金控集团内部多存在交叉持股和交叉销售行为,世界银行、国际货币基金等国际金融组织已明确金融控股公司并表监管的总体原则。为把握金融控股公司的整体资本、经营状况和风险水平等综合信息,征求意见办法将金融控股集团视为一个整体实施监管,建立金融控股公司并表监管制度,并以此为基础制定金融控股集团资本充足性监管的具体细则。可以预见,未来人民银行将以并表监管为主要手段,围绕公司治理结构、整体资本和杠杆水平、关联交易、整体风险敞口等方面对金融控股公司的资本、行为及风险进行全面、持续、穿透监管。

4. 发挥协同效应

除了风险防范以外,发挥成员机构之间的协同效应也是金融控股公司监管制度的应有之意。特别是随着金融科技发展,信息和数据的价值挖掘潜力大大提高,传统的资本协同效应正在向数据与信息协同效应方向发展。征求意见办法对此予以考量与回应,允许金融控股公司成员机构之间共享销售团队、信息技术系统、运营后台、营业场所等方面资源,同时明确在确保依法合规、风险可控并经客户书面授权的前提下,允许开展客户信息共享。但对于信息共享的具体要求和限制,如是否仍然限制在“为办理业务所必须”的限度内,还是会在客户知情同意的前提下松绑部分为营销之目的所进行的信息共享限制,征求意见办法并未做出明确规定。

5. 征求意见办法的落地

对于征求意见办法的意见反馈截止时间为2019年8月24日。但由于征求意见办法将未来金融控股公司视作独立的持牌金融机构,需要创设新的行政许可事项。人民银行也强调,“关于金融控股公司行政许可事项,将依法由国务院作出决定”。因此,可以预见,征求意见办法的正式落地还需要完成一些立法程序,需要一定的时间。