在最近的安大略大选备选期间,道格·福特(Doug Ford)领导的安大略进步保守党发布了其“为了人民:安大略省计划”的政策平台。该党宣布的安大略省能源部门计划包含了若干令安大略省发电行业极为关注的广泛承诺:他们将废除《绿色能源法案》、取消施工前阶段的能源合同、重新协商其他能源合同、宣布暂停新能源合同,以及废弃安大略省的碳税和排放上限与额度交易(限额与交易)计划。在2018年6月7日胜利获选后,进步保守党目前在省议会中占绝大多数,并完全掌控安大略省的能源政策与计划。

进步保守党在备选期间并未分享具体的政策细节,因此,目前尚不清楚该选举平台的承诺将如何实施,以及此类潜在变革将对安大略省能源部门的利益相关者产生何种影响。然而,新政府在选举获胜后迅速行动,宣布了两项重大变革: 取消限额与交易计划并取消中型风电场项目,即WPD Canada公司在爱德华王子县的18.45兆瓦白松(White Pines)风电场。

排放上限与额度交易计划的终结

背景资料

6月15日,道格·福特省长表示, “作为排在第一位的工作,” 他在省议会的第一个行动将是取消本省的限额与交易计划,并立即开始有序地结束所有由该计划碳收入所资助的计划,包括安大略省的GreenON退税计划。福特省长随后承诺“会履行已签订的合同及已下的订单......” ,但同时也表明了以下决定,即 “对该资金目前支持的任何具体举措的继续执行[将]须从税基中支付,并[将]逐案处理。”

7月3日,安大略省政府撤销了限额与交易规定,并禁止所有排放配额交易。为了取代限额与交易计划及其收入资助的计划,安大略省正在考虑成立一个旨在对减排技术进行投资的基金。GreenON是将被结束的计划之一。GreenON是一个非营利政府机构,通过向节能技术的买方提供退税来为个人和企业提供支持和财务激励,以鼓励其开发此类技术。GreenON网站目前声明,如果在2018年6月19日或之前与参与承包商签订工程协议,且工程将于2018年10月31日前完工,或者在2018年11月30日之前提交退税申请,均将获得退税。

安大略省限额与交易计划于2017年1月开始实施。该计划设定了2.5万吨的工厂温室气体( “GHG” )产生上限,并在随后的几年降低该上限。无法遵守此排放上限的公司可通过公开拍卖购买碳权,之后可在二级市场进行额度交易。碳权拍卖销售的收益被指定用于各种绿色能源和减排项目。2017年,安大略省签署了一项具有里程碑意义的协议,将其碳市场体系与加利福尼亚州和魁北克省的碳市场体系相挂钩,创建了一个规模庞大的三司法辖区市场。自2017年协议以来,已举行了两次联合拍卖,共售出1.88803658亿单位的现有许可排放量和1463.3万单位的预付许可排放量。据估计,安大略省的账户可能持有价值约28亿加元的合同 - 所有这些合同在该计划取消之前,均可能处于不明确的状态。

潜在的责任

目前尚不清楚退出限额与交易计划可能会给安大略省带来何种损失,以及该计划的取消对已购买和拥有可能会变得毫无价值的排放配额的企业意味着什么。安大略省政府还需要就其退出与魁北克省和加利福尼亚州限额与交易市场挂钩的协议向加州和魁北克省发出正式通知。根据所签署的协议,各方承诺在退出该系统之前尽力提前一年发出通知。截至7月10日,尚不清楚安大略省政府是否打算发出此通知,以及如果不发通知可能面临的具体后果。

废除上一届政府实施的法案完全属于新政府的职权范围,然而,就该具体情况而言,撤销限额与交易可能需要与联邦政府进行重大协调与合作,因为联邦政府提议的碳定价计划,即《温室气体污染定价法》将于2019年1月1日起,对GHG标准不符合联邦标准的省份征收20加元/吨的碳税。对此,联邦环境部长发言人Catherine McKenna于7月4日表示,取消安大略省的限额与交易计划相当于退出渥太华的国家气候变化框架。其结果是,需要对联邦低碳经济领导基金项下已指定转给安大略省的约4.2亿加元进行审查。福特省长表示他将以合法方式挑战联邦政府强��执行其碳定价体系的能力,但目前尚不清楚这种挑战的成功几率 - 至少从纯粹的法律角度来看。

拥有排放许可配额的企业所面临的一个显而易见的问题是:他们目前手中的碳权还有多大的价值?随着安大略省宣布计划退出三司法辖区市场,加利福尼亚州和魁北克省已向安大略省关闭了该市场。持有约28亿加元排放配额的企业没有市场可供其出售购买量,而且目前尚不清楚这些企业可以采用哪些法律补救措施,或今后是否可以得到退款。

能源合同的终止、重新协商与暂停

背景资料

进步保守党终止施工前合同并重新协商其他现有合同的承诺,应令对安大略省上网电价补贴计划(“FIT”)感兴趣的利益相关方暂停脚步。FIT计划于2009年推出,旨在鼓励在安大略省更多地使用可再生能源,同时也是一项刺激经济复苏的计划。该计划以签订可再生能源采购合同的标准化流程运作。自2009年该计划启动以来,已经完成了五轮主要的FIT合同(FIT 1 - FIT5),并对合同形式和条款进行了大量调整和修改。目前尚不清楚进步保守党针对各种能源项目的计划具体细节。然而,取消施工前合同和重新协商其他合同的后果确实引起了安大略省政府和此类能源项目利益相关方的潜在责任问题。

了解你的合同

开工通知书前

项目利益相关方需要了解其拥有哪类FIT合同及其各自处于开发过程的哪个阶段,以确定其拥有的合同权利。尚未收到独立电力系统运营商(“IESO”)发出的开工通知书(“NTP”)的当事方,应就其合同中的确切终止条款寻求指导。政府似乎可能至少在某些项目中行使终止权,包括(a)未授予NTP的项目;(b)适用的FIT合同包含NTP前终止条款的项目。值得注意的是,由于IESO在FIT计划后期阶段提出的地方和社区所有权激励措施,绝大多数未完工/NTP前项目在某种程度上归原住民社区和/或农村自治市所有。

开工通知书后

根据FIT 4和FIT 5形式签订合同的项目可能会在NTP之后和商业运营日期之前(“COD”)的期间内遭IESO终止,这是因为此类合同中已将“NTP后”终止权授予了IESO。如果安大略省政府确实决定终止或重新开放尚未实现商业运营的NTP后合同,则应该支付大量的终止费用以补偿合同对手方发生的全部项目费用。

商业运营日期之后

如果安大略省政府选择寻求终止或重新开放COD后的FIT合同,则需要根据具体合同条款与各合同方进行谈判。此种情形与NTP前和NTP后合同的情况相同,政府的总体方法和基调将对安大略省作为投资目的地的声誉和吸引力产生直接(正面或负面)的影响。可以合理地预期,单边或任意行动(à la Spain 2008)会对该省的信用评级产生负面影响。

有趣的是,世界各地其他司法管辖区也曾发生过提前终止运营发电合同的先例,而且,在当今这个能源丰富和可再生能源价格不断下降的时代,通过双方均可接受的财务和解方式取消或“解除承包”大型发电项目(即使在实现商业运作之后)是可能的,至少在理论上是可行的。

过去的经验

2011年2月11日,安大略省政府暂停了该省的海上风电场开发,导致大量处于开发阶段的重大项目停顿。当然,随后引发了法律行动。

有两个值得注意的案例。第一个是针对加拿大政府提起的《北美自由贸易协定》第11章的挑战。该案中,开发商声称安大略省政府在推迟海上风力开发时“以剥夺、任意和歧视的方式”采取行动,并且实施暂停的决定是以任意和政治方式作出的,与政府声称的正在开展科学工作以解决监管的不确定性无关。在这种情况下,北美自由贸易协定工作组发现,安大略省政府未能采取必要的科学工作来纠正监管的不确定性,这违反了《北美自由贸易协定》第1105条,并赔付了2618.29万加元的赔偿金。在此案中,省和联邦责任范围之间的相互作用可以很好地预示出若安大略省政府单方面决定取消原住民社区所持有的FIT合同将可能会发生什么...... 对于那些为这些项目的开发投入了时间和资源的社区成员而言,以及对最终将承担解决可能出现的FIT合同纠纷费用的安大略省纳税人而言,取消此类合同对安大略省原住民社区可能产生的影响应是一个重大的问题。通过合同、条约和普通法进行的联邦与省级政府职责和义务的相互作用,创建了一个复杂的联邦和省级责任网络,令省政府面临重大风险。

第二个案例是针对安大略省政府提出的索赔,其中包括违反合同、公职人员行为失当,以及故意造成经济损害。原告向政府索赔20亿加元,称政府出于不正当政治目的,非法剥夺了其利润丰厚的一个项目,并称政府宣布暂停的决定专门针对该特定原告。政府基于原告没有合理的诉讼理由而驳回诉讼的举动最初是成功的,但随后在上诉时被推翻。

安大略上诉法院在裁定对政府在原告即将完成其融资之前的几个小时内宣布暂停海上风能项目的事实指控足以证明公职人员行为不当之后,允许该诉讼继续进行。该案正在进行中。

结论

随着安大略省政府对其 “有序关闭” 限额与交易计划和取消能源项目合同的计划作出更加明晰的阐述,充满活力的安大略省能源部门的未来前景应会变得更加清晰。高林睿阁的全球可再生能源部门正密切关注安大略省的进展,并可以解决利益相关方可能拥有的任何问题或疑虑。