行政性垄断是指行政机关或其授权的组织滥用行政权力,排除、限制竞争的行为。我国《反垄断法》将行政性垄断称为“滥用行政权力排除、限制竞争的行为”。在我国,行政性垄断主要发生在石油、烟草、盐业、电信等涉及重大公共利益、影响国计民生的行业。在计划经济时期和改革开放的初期,这些行业的垄断为我国国民经济的稳定发展起到了重要的保障作用。然而,随着市场经济的发展和竞争的深化,行政性垄断逐渐突显出自身的弊端。

在我国,对行政性垄断进行法律规制的主要依据为2008年施行的《反垄断法》。《反垄断法》第五章对“行政性垄断”设置了专章规定——“滥用行政权力排除、限制竞争”。 第七章“法律责任”第51条则明确规定了行政性垄断的法律责任:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力、实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。除此之外,由国务院制定的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》及其《实施细则》也是规制行政性垄断的重要法律规范。

纵观其他国家对行政性垄断及其法律责任做出的直接或间接的规定,不难发现,我国《反垄断法》中对于行政性垄断的规制仍相对保守和简单。例如,越南、乌兹别克斯坦等国便将行政性垄断纳入统一的反垄断法范畴,俄罗斯、乌克兰除了对行政性垄断行为进行一般反垄断规制外,还在法律中对其做出有别于经济性垄断的特殊安排。

尽管我国《反垄断法》中对行政性垄断的约束相对薄弱,但也可以看到,自党的十八大以来,党和政府高度重视对行政性垄断的规制,并在十九大报告中明确提出“打破行政性垄断,防止市场垄断”。2019年1月10日,国家市场监管总局发布《国家市场监管总局2019年立法工作计划》,要求积极推进《反垄断法》修订,修订《关于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》, 在此背景下,本文将结合有关行政性垄断立法的不足对推进相关立法提出几点建议。

1.   我国行政性垄断随经济体制变化而发展

建国初期的计划经济体制使得公有制经济成为主体,而行政性垄断便是与公有制经济一同成长的。改革开放以来,随着社会主义市场经济体制在中国的确立,私有经济取得快速增长,但行政性垄断并没有得到遏制,反而随着市场更加开放,行政性垄断越来越成熟,危害也更加显著,计划经济时代的行政性垄断其实是为了确保生产效率,而社会主义市场经济体制下的行政性垄断则破坏了市场公平,其通常的做法便是建立市场准入壁垒,保护企业以较低的投入获得高额的利润,从而在一定程度上损害了消费者的利益。由于公有制经济在今天的市场中仍占有很大的比重,暨南大学陈林教授在其文章《公平竞争审查、反垄断法与行政性垄断》中预测“行政性垄断将在一段时期内继续存在,与国有经济的主体地位相辅相成” ,从某种程度上说,特殊时期或某些行业的行政性垄断确有其必要性,但这并不妨碍在进一步发掘市场潜力的背景下对行政性垄断的立法进行符合时代特征的推进。

2.   我国现行反行政性垄断立法有待进一步完善

首先,行政性垄断追责主体的合理性存疑。《反垄断法》将追责的主体确定为“上级机关”。作为与实施行政性垄断行为的主体存在趋同利益的上级机关,在“责令改正”或“给予处分”时能否做到秉公处理,仍然值得怀疑,并且,“上级机关”并不是反垄断执法的主体,进行追责并没有充分的正当性。

其次,行政性垄断的法律责任规定较为单一。当前行政性垄断行为的法律责任仅限于行政性处罚,相较于从垄断行为中所获取的巨大利益,行政性处罚有限的处罚金额可能难以有效震慑行政性垄断,亦可能难使行政性垄断的法律责任与其对其他主体或消费者造成的侵害相等价,最终有损法律的权威性。

最后,行政性垄断的“豁免行业”尚未明确。我国《反垄断法》第七条规定,“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护”,但该法并未明确何为涉及国民经济命脉和国家安全的行业。同样的,《公平竞争审查制度》亦规定了对涉及国民经济命脉、国家安全、公共利益等行业可以合理设置垄断,但并未对具体产业和豁免审查标准进行明确规定。

3.   关于进一步完善反行政性垄断规制的建议

如何构建更加合理的反行政性垄断规制,以下建议或具有参考意义:

首先,建议赋予反垄断执法机构执法权。依据现行法律的规定,反垄断执法机构对于行政性垄断仅具有建议违法单位上级机关责令其改正的权力。相对于违法单位的上级机关而言,反垄断执法机构与实施行政性垄断的主体不存在趋同利益,更能保障追责的公正性。且其本身对于反垄断的追责更加专业,有利于消除上级机关追责时程度拿捏不到位或者同一行为在不同部门受到不同追责的情况。

其次,建议设立更加立体的法律责任。除了目前的行政处罚外,还可对相关主要决策人员规定相应的民事责任甚至是刑事责任。对于因实施行政性垄断而获利或造成重大影响的,应追究其民事、刑事责任,以此来增加行政性垄断的违法成本,有效遏制行政性垄断的发生。

最后,完善相关的立法缺漏。在当前,应对行政性垄断中的“豁免行业”进行进一步明确,还应协调推进《反垄断法》的修法与行政性法规的改进,使得行政性立法中对于反行政性垄断有良好的体现,从而形成更加立体的反行政性垄断规制网络。

总体来看,随着《反垄断法》的实施进入第二个十年以及我国的经济形式较十年前发生了较大变化,《反垄断法》中对于行政性垄断的规制已经无法满足当前的需要,推进反行政性垄断相关法律的修订显得十分迫切,因此我们要充分分析当前的行政性垄断现状,设立更加立体的反行政性垄断法律体系,助力经济取得更高质量发展。