3月21日,世贸组织发布了中国诉美国反补贴措施案(DS437案)执行之诉的专家组报告(类似于临时“法庭”的“判决”)。世贸组织裁定,美国在该案原审阶段败诉后未能全面、充分地履行判决,其采取的执行措施仍然违反世贸组织《补贴与反补贴措施协定》中的相关规定,损害了中国在世贸规则项下享有的合法权益。专家组报告宣告了中国在近十年的对美反补贴诉讼博弈中再下一城,意味着中国成功运用多边规则法律武器,进一步制约了美国以反补贴之名行贸易保护主义之实的违法行径。

作为协助中国政府多年来在世贸组织诉美反补贴措施的法律顾问,我们为中方取得的最新胜果感到欢欣鼓舞,同时也深感多年世贸诉讼的艰苦卓绝以及胜诉成果的来之不易。自从美国于本世纪初摒弃多年来不对中国产品进行反补贴调查的政策以来,美国商务部对我出口产品接二连三地发起反补贴调查(通常与反倾销调查双管齐下,即所谓的“双反”调查)。在这些反补贴调查中,美国商务部以征收高额反补贴税的目标为导向,充分利用其法律“想象力”和调查“技巧”,罔顾中国经济产业的现实情况和中国政府及企业提供的事实证据,无视或规避世贸组织对反补贴调查设立的一系列纪律限制,构筑了一堵堵对华产品的贸易壁垒。这些高耸的贸易壁垒迫使中国相关出口企业退出美国市场,甚至破产倒闭。

美国商务部的做法之一是认定中国各行各业的企业向其下游企业销售的原材料构成“补贴”。

  1. 由于《补贴与反补贴措施协定》要求补贴必须由政府提供(包括政府机关和“公共机构”),美国商务部就一刀切地将所有由中国政府控股的国有企业均视为“公共机构”。
  2. 由于这些企业提供的原材料只用于特定的下游产业,例如钢材只用于用钢产业,美国商务部就认定所提供的原材料属于《补贴与反补贴措施协定》规制的“专向补贴”。
  3. 为了论证中国企业通过提供原材料向下游企业输送了“补贴利益”,美国商务部还设法证明这些原材料的销售价格低于市场价格。为此,美国商务部更是“创造性”地认定中国国内价格受到政府扭曲,进而将第三国市场的价格用以比较。例如,假设中国的煤炭售价为100美元/吨,日本的煤炭售价为150美元/吨,美国商务部就认定购买企业从每吨煤炭中获取了50美元的“补贴利益”。通过以上种种不切实际、漠视规则的手法,美国商务部在对华反补贴调查中捏造了多个所谓的“低价提供原材料补贴”,大幅推高了对中国企业施加的反补贴税率。

在美国商务部对我国出口产品开始采取反补贴措施后不久,中国政府就迅速在世贸组织争端解决机制项下提起诉讼。

  • 2008年~2011年,中方在首轮较量(DS379案)中取得了关键性的胜利。世贸组织的上诉机构(类似于常设“二审法院”)认定,只有具备政府职权的“公共机构”才能发放补贴,美国商务部将国有企业直接视为补贴发放主体的做法违反了世贸规则。这一判决不仅限制了美国商务部滥用反补贴措施的做法,更是在多边规则层面上纠正了美国政府的“所有制偏见”,具有重大的规则和制度意义。
  • 2012年5月,中国政府趁热打铁、乘胜追击,将美国商务部对中国出口产品采取的多起反补贴措施一揽子诉至世贸组织争端解决机构,发起了本文开头提及的DS437案。该案共涉及美国对中国采取反补贴救济措施的22类产品,累计涉案金额72.86亿美元。在DS437案中,中方不仅将“公共机构”方面取得的胜诉成果扩大到更多的反补贴措施,还成功证明美国商务部在多起反补贴措施中认定“专向补贴”和“补贴利益”的做法同样违反了《补贴与反补贴措施协定》。至此,美国商务部在对华反补贴案件中捏造所谓“低价提供原材料补贴”的主要做法均被认定违反世贸组织规则,美国必须在规定的时限内执行判决、纠正错误,履行其在世贸协定项下承担的义务。

然而,美国“执行”判决的做法令中方感到非常失望和不满。

  • 在执行程序方面,美国商务部再三拖沓;
  • 在纠正错误方面,美国商务部阳奉阴违、换汤不换药,甚至在“公共机构”“补贴利益”等问题上更是变本加厉。

在其所谓的“执行”程序中,美国商务部炮制了连篇累牍的“备忘录”,通过大量的捕风捉影和断章取义等手法,认定中国企业的生产、销售等经营行为均受到政府操控,且涉案原材料市场均受到政府干预行为的扭曲。对于美国怠于执行世贸组织裁决、歪曲中国经济产业发展现实的行径,中国政府坚决地提起了世贸组织争端解决机制项下的执行争议程序,与美国较量到底。

在执行争议程序中,专家组支持了中方提出的主要诉求,认定美国商务部关于中国政府干预和扭曲涉案产品原材料市场的结论没有事实依据,因此,美国商务部使用第三国价格计算补贴利益的做法违反了《补贴与反补贴措施协定》。专家组的裁决否定了美国商务部全盘认定中国政府干预扭曲市场价格的企图,要求美国商务部证明政府行为确实导致了价格扭曲,同时必须考虑中国政府和企业提供的国内市场价格证据。因此,专家组的裁决设置了较高的事实证据门槛,有力地限制了美国商务部滥用第三国价格计算补贴利益的不当做法。此外,专家组还认定美国商务部未能纠正其在“补贴专向性”方面的违规做法,在所谓“执行”程序中仍然未按照《补贴与反补贴措施协定》的要求考察法定因素,因此继续违反该协定中的有关条款。由于所谓的“低价提供原材料补贴”是美国商务部一手捏造的,其在认定这种补贴为“专向补贴”时面临难以避免的规则障碍。因此,专家组的此项裁决也为美国商务部滥用反补贴手段施加了更多的纪律约束。

DS437案执行阶段专家组的报告再一次宣告,美国一而再、再而三地违反了其在世贸协定项下承担的法律义务。这是中国政府和有关产业多年来孜孜不倦、步步为营争取得来的成果,可谓十年较量,再下一城。面对当前美贸易保护主义日盛和对世贸争端解决机制不断质疑的复杂形势,我们对于多边贸易规则的建设和运用依然任重道远,我们将继续坚定维护多边贸易体制的权威性与稳定性,坚决捍卫中国的合法权益。