企业在对第三方(如供应商、合作伙伴等)进行合规尽职调查时,可能会遇到目标公司不主动配合的情况,此时往往需要通过其他方式来获取第三方合规经营的信息。通过互联网等公开渠道(如通过全国企业信用信息公示系统或非官方企业信息网站),企业可以一定程度了解企业的信用状况。但是,对于政策执行等方面的合规经营情况,进一步通过政府信息公开获取更多信息,也可以是非常规的第三方合规尽职调查的有效途径之一。

政府信息主动公开的范围

《政府信息公开条例》(“《条例》”)第九条规定,对于符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等。此外,第十条、第十一条、第十二条也分别规定了县级以上各级人民政府及其部门、设区的市级人民政府以及县级人民政府及其部门、乡(镇)人民政府在信息公开方面的重点领域。

以深圳为例,深圳市政府信息公开的范围从公开信息所属的领域来看,除了各部门的机构设置、动态新闻、资金信息、政府采购等信息以外,针对以下重点领域设置了信息公开专栏,包括 “资金信息/审批改革/价格和收费/安全生产/食品药品安全/环境保护信息公开”等几大块。在这些重点领域中,相应的执法部门公布了法律、法规、地方规章制度和执法信息(执法动态、违法曝光等信息)。对于在重点领域实施了违法行为并受到行政处罚的企业,网站上均能找到企业相关信息、主要违法事实以及行政处罚主体、依据及最终的处罚结果。

从信息公开的主体来看, 31个市政府工作部门(包括深圳市人民政府办公厅、深圳市财政委员会、深圳市交通运输委员会等部门),13个市管单位及其他单位(包括深圳市住房公积金管理中心、深圳市政府采购中心、深圳市社会保险基金管理局等单位)以及10个区政府(管委会)均属于适格的信息公开主体。这些部门公开的信息主要包括该部门的机构职能、涉及的政策法规、规划计划、资金信息使用情况等内容,每个部门还会公开各年度的信息公开工作年度报告。此外,公共企业事业单位(如文化机构、市属学校、幼儿园、高校、医疗机构、国有企业等)也是信息公开的适格主体,但是相较而言,这类单位信息公开的内容呈现差异化的形势。不同的机构,其所公开信息的范围和详尽程度不尽相同,但是也基本涵盖了职能部门、业务信息等基本内容。

企业在尽职调查中,可以充分利用上述重点领域的信息公开内容,尤其是利用重点领域中执法部门公布的违法信息。对于调查对象所处行业的风险高发领域(例如,安全生产领域对于建筑施工企业而言属于风险高发领域),企业可以重点关注调查对象是否实施过受到行政处罚的违法行为。值得关注的是,在环境保护领域,对于建设项目提交的环境影响评价文件及环境保护设施竣工验收报告,均可在网站上查询到相关文件。

遗憾的是,由于此类行政处罚信息都是由主管部门按月公布,因此,只能通过在网站上按月查找的方式来确定,暂不能支持通过搜索企业名称的方式,直接找到相应的行政处罚信息。

依据申请公开的信息

对于不属于政府主动公开的事项,公民、法人或其他组织还可以通过依申请公开的方式获得相关的信息,具体方式为:公民、法人或其他组织可在“深圳政府在线”上在线提交或通过信函、电报、传真等方式提出书面申请,行政机关收到申请后,通过电话等方式对申请人身份进行核对。对于要件不完备的申请,行政机关可能要求申请人补正信息。自收到申请之日起15个工作日内,行政机关将会对申请事项予以答复。

《条例》第13条规定,公民或法人组织“可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请信息公开(简称“三需要”原则)。2010年1月12日发布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称“《意见》”)更进一步强调,行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。这一意见在执法实践中被不少行政机关适用,作为拒绝公开申请的理由。

对于如何适用“三需要”原则,目前司法实践中仍然存在较大的争议。通过对深圳近几年来就 “三需要”的相关案件进行调研,可以发现实践中确实不乏行政机关要求申请人说明或提供相关证据以补充说明其申请信息公开符合“三需要”原则。实践中,申请人申请信息公开时,需说明申请目的。如申请人在申请时对其目的语焉不详,行政机关倾向于认为此类申请与“三需要”原则不符,可以不予提供相关信息,即便进入到司法程序中,司法机关也会从实质上审查信息公开及使用目的的关联性。因此,如企业基于尽职调查、内部调查或供应商审核等经营方面的合理需求而向相关部门申请公开相关信息的,应当在申请中明确说明这一目的。如行政部门经审核,认为需要进一步提供材料加以说明的,企业也应当积极予以配合。

法定不予以公开信息的情形

政府信息公开应遵循“公开为原则、不公开为例外”的理念。最高人民法院在2014年发布的政府信息公开十大案例(“十大案例”)之余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案中明确提到,“政府信息不公开是例外,例外情形应由法律法规明确规定”。也就是说,除法定不公开情形以外,政府信息均应当公开。不予公开的法定事由主要是指《条例》第十四条规定的涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。

在向政府部门申请信息公开的过程中,商业秘密时常被作为行政机关拒绝信息公开的理由,例如,公民或法人向环保部门申请某企业的环评报告时,该企业可能以“涉及商业秘密”为由进行拒绝。对此,最高人民法院在王宗利诉天津市和平区房地产管理局案一案中提出,商业秘密的概念具有严格内涵,行政机关应当依据《反不正当竞争法》中对商业秘密的相关规定进行实质审查,确定申请公开的信息是否符合“商业秘密”的要件。

在深圳市中院作出的(2012)深中法行终字第15号一案中,因行政机关深圳市规划和国土资源委员会未提供相关证据证明上诉人申请的包括涉案地块的可行性研究报告和行政部门审批意见等在内的26项内容涉及商业秘密,而被深圳市中院判决行政机关拒绝公开相关信息的行政行为违法。

除了上述几种法定情形外,《意见》第二条也规定,行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。例如,会议纪要、备忘录、请示、批复等都属于过程性信息的范畴。自此,“过程性信息”也被视为不予公开信息的又一法定情形。但是,究竟如何准确界定这一概念,目前在规范性文件中也尚无明确定论。

对此,最高院在公布的姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局规划不履行行政职责案(案号:(2014)榕行终字第83号)提出,当决策、决定完成后,此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息,如果公开的需要大于不公开的需要,就应当公开。此外,在中华人民共和国深圳湾出入境检验检疫局与李雪松行政诉讼一案(案号: (2014)深中法行终字第551号)中也不难发现,行政机关所形成的信息已经确定,且可以对相对人的权利产生实质影响的,行政机关以过程性信息为由不予公开信息的行为也会被认定为不合法。

此外,根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条的规定,如公民、法人或其他组织:

  • 要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物,或;
  • 要求行政机关为其制作、搜集政府信息,或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工,或;
  • 未按法律、法规的规定,而以政府信息公开名义申请查阅案卷材料的。上述这些信息也不属于政府信息公开的范围,行政机关有权拒绝进行公开。

前述长篇大论,重点想说明以下几点:

  • 政府信息公开对于企业进行尽职调查是一项有效的信息获取途径,必要时可以通过向政府部门申请公开相关信息;
  • 但是向政府部门申请信息公开应当注意说明信息使用目的,有助于政府部门正确理解企业需求,并提供所需信息;
  • 申请信息公开时,企业应注意所申请的信息本质上是否属于第三方的商业秘密或政府部门在决策中的过程性信息,如是,则很有可能无法达成其获取信息的目的。