根据同花顺iFinD数据显示,截至2020年7月31日,A股国有上市公司(以下简称“国有上市公司”)总数约为1100家。其中,实际控制人认定为中央国有企业的,数量占比约为5%;实际控制人认定为中央国家机关的,数量占比约为3%;实际控制人认定为国务院国资委的,数量占比约为26%;实际控制人认定为地方政府的,数量占比约为11%;实际控制人认定为地方国资委的,数量占比约为52%;实际控制人认定为地方国有企业的,数量占比约为3%。

由上述数据可以发现,实际控制人认定为国务院国资委或地方国资委的国有上市公司占了主要部分。但仍有不少的国有上市公司将实际控制人认定为中央或地方国有企业(包括国有独资公司、国有独资公司子公司、全民所有制企业等),以及中央国家机关或地方政府(包括国务院、财政部、体育总局、地方人民政府、地方财政厅等)。

那么,A股国有上市公司实际控制人的认定标准是什么?我们将尝试从有关法律法规或规则以及相关案例的角度来寻找答案。

一、相关法律法规或规则

根据《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号——招股说明书》第三十五条规定,实际控制人应披露到最终的国有控股主体或自然人为止。

根据《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第41号——科创板公司招股说明书》第四十一条规定,实际控制人应披露至最终的国有控股主体、集体组织、自然人等。

根据《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第28号——创业板公司招股说明书》第四十一条规定,实际控制人应披露至最终的国有控股主体、集体组织、自然人等。

根据《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号——年度报告的内容与格式》(以下简称“《年报准则》”)第四十八条规定,公司应当比照本条第二款有关控股股东披露的要求,披露公司实际控制人的情况,并以方框图及文字的形式披露公司与实际控制人之间的产权和控制关系。实际控制人应当披露到自然人、国有资产管理机构,或者股东之间达成某种协议或安排的其他机构或自然人,包括以信托方式形成实际控制的情况。

由以上规定可知,从拟上市的角度而言,监管部门要求拟上市的国有企业应当披露实际控制人至“最终的国有控股主体”;从已上市的角度而言,监管部门要求已上市的国有企业应披露实际控制人至“国有资产管理机构”。而对于“最终的国有控股主体”以及“国有资产管理机构”如何认定,上述规定并未予以明确,在部分案例的发行人反馈回复中,也以“最终的国有控股主体”未明确规定,作为其未将国资委认定为实际控制人的解释依据之一。

由于《年报准则》第四十八条自2013年1月1日起方开始生效执行。因此,在此之前的国有上市公司实际控制人认定存在差异尚可理解。但经我们检索,在2013年1月1日起至2020年7月31日期间上市的国有企业中,仍有31家国有上市公司仅将其实际控制人披露至中央或地方国有企业,当然其中包括了事业单位(如地方电视台)、全民所有制企业这类较为特殊性质的主体。在排除该等主体之后,仍有20家国有上市公司仅将其实际控制人披露至国有独资公司或国有独资公司的全资子公司。

二、相关案例

(一)创业板上市公司GHTX在IPO过程中,未将其实际控制人披露至国资委,证监会对此进行了问询。GHTX分别从以下几方面进行了反馈答复:

1、根据《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第28号——创业板公司招股说明书》(2015年修订)第三十五条第四款规定,实际控制人应披露至最终的国有控股主体、集体组织、自然人,对“最终的国有控股主体”无明确的法律规定进行界定和解释。实际操作中,国资委监管的中央企业旗下上市公司普遍将国资委或集团公司(指国有独资公司)作为实际控制人,一些地方国企也将本级政府国有资产监管机关列为实际控制人。

2、依据《企业国有资产法》规定,国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构,根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要,可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。并根据地方国资委的批复认定集团公司具有国有资产授权经营资格。

3、GHTX的实际控制人作为集团公司,对GHTX涉及国有产权管理等的重大事项行使国有资产经营管理职能。

GHTX最终认定集团公司为实际控制人顺利过会,但根据其2019年年报披露,其已将实际控制人追溯至地方国资委。

(二)科创板上市公司ZGDY在IPO申报过程中将集团公司(国有独资公司)认定为实际控制人,并在第一轮反馈答复中给出如下理由:

1、集团公司下属共有12家上市公司,5家上市公司的实际控制人认定为集团公司,3家上市公司的实际控制人认定为集团公司的全资子公司,4家上市公司的实际控制人认定为国务院国资委。

2、对于ZGDY、ZGDY控股股东有关重大事项的决策,均由集团公司做出。

3、根据《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》以及集团公司的说明,认为ZGDY实际控制人认定无需追溯至国务院国资委。

对于上述第一轮反馈答复,上交所似乎并不满意,于是就同一问题进行了第二轮反馈,发行人就第二轮反馈答复如下:

1、依据《中华人民共和国企业国有资产法》第五条、第十六条、《国家出资企业产权登记管理暂行办法》及集团公司章程,认为集团公司对ZGDY拥有实际控制权。

2、依据《国务院办公厅关于转发<国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案>的通知》(国办发[2017]38号)和《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》的相关规定,认为认定集团公司为ZGDY实际控制人符合国务院国资委的监管职能定位。

3、将集团公司下属上市公司的实际控制人认定情况以及其他央企上交所上市公司的案例作为依据。

但,上述第二轮反馈答复仍然无法达到上交所的要求。为此,就同样的问题对ZGDY进行了第三轮问询,ZGDY最终参考已经在科创板上市ZGTH的案例,最终将实际控制人的认定从集团公司调整为国务院国资委。

由此案例我们可以看出上交所科创板上市对于实际控制人认定标准的态度。

三、与国有上市公司实际控制人认定相关的其他规则

四、小结

从现有规定及案例的角度,国有上市公司实际控制人认定以追溯至国资委等国有资产管理机构为原则,而以集团公司或集团公司全资子公司认定为实际控制人的为例外情形。

截至目前,我们尚未检索国有上市公司因年报未能追溯披露国资委为实际控制人而受到处罚或交易所问询。根据《上海证券交易所公司管理部上市公司2010年年度报告工作备忘录第二号—上市公司2009年年报审核所关注的主要问题》,仅提及在上市公司的公司治理方面,就实际控制人披露,存在的最主要问题就是实际控制人的披露未能上溯至国资委或自然人。

随着国资国企改革的继续深化,在混合所有制改革、国资国企完善公司治理、国资纾困民营上市公司等背景下,合法合规合理且审慎地认定国有上市公司的实际控制人,对于国有上市公司信息披露的合法合规、资本运作的顺畅便利都将有十分重要的意义。