引言

军民融合发展关乎国家安全与经济发展,既是兴国之举,又是强军之策。2015年3月12日,国家主席、中央军委主席习近平在中国十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上,第一次明确提出“把军民融合发展上升为国家战略”。2017年6月20日,中央军民融合发展委员会主任习近平在中央军民融合发展委员会第一次全体会议上提出,“要加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局,逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力”。可见中共中央对军民融合发展的高度重视。

近年来,军民融合发展已取得不少进展,比如:

  • 建成国家级的权威政府公共服务平台“国家军民融合公共服务平台”(http://jmjh.miit.gov.cn/),为政府主管部门、军队、军工单位和民营企业的沟通交流建立桥梁和纽带,提供丰富、便捷的信息服务,推动军民信息互通;
  • 2016年末的中央经济工作会议要求推进军工集团的混合所有制改革,以打破军工集团对我国军工产业的垄断格局,加强竞争和激励,提升军工产业整体运营效率;
  • 中共中央政治局于2017年1月22日设立中央军民融合发展委员会,作为军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构,统一领导军民融合深度发展,由此确立了军民融合发展顶层领导机构;
  • 各省份正如火如荼地打造军民融合产业基地,以支持各类军民融合项目。

但总体来说,目前我国军民融合发展进程较为缓慢,融合深度不足,依然存在不少问题,譬如民参军较为困难,军企和民企在融合中的地位不对等,资本界对军民融合发展缺乏热忱,军地资源共享程度不高等等。由于军民融合发展涉及领域广泛,有关问题成因亦错综复杂,因此,本文仅从我国军民融合发展的法律制度出发,试探析个中原因。

军民融合发展概述

1. 军民融合概念的发展

二战后,世界各国以谋和平,求发展为主题,将发展重点转移到经济建设,采取以经济、科技竞争为主,军事力量竞争为辅的战略,倡导军民一体化,促进了军民共用技术的巨大发展,也形成了各自的军民融合发展模式。

图表:“军民融合”主要模式

(本表摘自互联网,显示来源为:中国国防科技信息中心;华鑫证券研发部)

1994年,美国国会技术评估局(Office of Technology Assessment)在《军民融合潜力评估报告》(Assessing the potential for Civil-Military Integration)中首次提出“军民融合”(Civil-Military Integration)的概念,即要求国防科技工业与民用科技工业相结合,组成一个统一的国家科技创新体。通过长期的军民融合政策,美国不仅涌现了一批以洛克希德·马丁(Lockheed Martin)、波音(Boeing)、诺斯罗普·格鲁曼(Northrop Grumman)等为代表的跨国军工巨头企业,更带动了美国经济和科技的发展。由于大多数军工企业同时从事民用工业,越来越多的技术可以军民共用,大幅提高了美国的综合科技实力,还培育和发展了硅谷等高科技产业园区。

而在我国,军民融合概念源自“军民结合”的国防科技工业发展模式。在新中国成立之初,即20世纪50年代,毛泽东在指导国防科技工业建设时便提出了“军民结合,平战集合,以军为主,寓军于民”的发展模式。但进入20世纪60年代,我国国家安全面临严重威胁,国防建设处于临战状态,军工企业的民品生产纷纷下马,重新回到单一军品生产。直至1978年,邓小平再次明确提出“军民结合”的要求,并于1982年正式提出“军民结合、平战结合、以军为主、以民养军”十六字方针,军工企业才重新开始大规模生产民品。但改革开放以来,由于多数军工企业没有摆脱计划经济的思维模式,军工企业难以适应市场经济竞争,导致军工企业的民品很快转入滞销。20世纪90年代,以江泽民为核心的党中央领导集体提出了“军民结合、寓军于民”的新思想,要求将国防科技工业整体融入社会主义市场经济,把军工企业集团和现代企业制度结合,按照市场需求发展民品。2005年,国务院颁布《鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等一系列文件,允许符合条件的民营企业及非公有制企业进入国防科技工业领域,参与军民两用高技术开发及武器装备科研生产。

至2007年,党的十七大首次将“军民融合”写入报告,提出“建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系,坚持勤俭建军,走出一条中国特色军民融合式发展路子”。自此,我国才正式开始推行“军民融合发展”的概念。

2. 军民融合发展的概念

军民融合发展,即经济建设和国防建设融合发展,将国防和军队建设融入国家经济社会发展体系,二者资源共享,协调、平衡、兼容发展,实现资源的最佳配置和充分利用,达到经济建设国防效益最大化和国防建设经济效益最大化,形成全要素、多领域、高效益发展的国家战略。

军民融合发展主要有两层含义:一是“军转民”,强调军事技术在民营发展中的应用,即将军工技术转民用,以生产民品;二是“民参军”,强调民营主体的运营参与到军工市场的发展中,即民营主体通过参与军事技术研发、军品生产、资本投入等方式进入军工市场。

我国军民融合发展法律制度概述

1. 我国军民融合发展的立法现状

目前,与我国军民融合发展相关的立法主要包括全国人大及其常委会制定的法律,国务院或国务院部门与中央军委、军队单位(总装备部等)单独或联合发布的行政法规、规章及规范性文件。

在国家法律层面,全国人大及其常委会制订颁布了《国防法》(1997年颁布)《国防动员法》(2010年颁布)《保守国家秘密法》(2010年修订)《国家安全法》(2015年颁布)《公司法》(2013年修订)《中小企业促进��》(2017年修订)《招标投标法》(2017年修订)《促进科技成果转化法》(2015年修订)《专利法》(2008年修订)《产品质量法》(2009年修订)等多部法律,均有部分规定涉及军民融合发展。

在行政法规、规章及规范性文件层面,国务院及有关部门、中央军委、军队单位(总装备部等)单独或联合出台了《国防专利条例》《装备采购方式与程序管理规定》《中国人民解放军装备承制单位资格审查管理规定》《武器装备科研生产许可管理条例》《武器装备科研生产许可实施办法》《武器装备质量管理条例》《关于建立和完善军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》《军工企业股份制改造实施暂行办法》《关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》等大量政策法规文件,对知识产权、装备采购、市场准入、投资、税收、资源共享、人才建设等方面作出具体规定,为军民融合发展提供了指引、规范和保障。

2. 我国军民融合发展法律制度的主要问题

(1)缺少军民融合发展基本法

就前文列举的部分法律法规,可以看出,在法律层面,我国目前尚未就军民融合发展出台专门法律,即缺少一部军民融合发展的基本法,为军民融合发展的顶层制度设计提供宏观指引,并对军民融合发展中所涉的主体、权责、原则等要素予以明确规范,以致与军民融合发展相关的规定分散于各个法律之中,呈现出立法碎片化的现象,且部分法律立法时间较早,如《国防法》颁布于1997年,作为军民融合发展紧密相关的主要法律,至今未有大修订,其中部分规定已与军民融合发展的最新指导精神和政策措施不相符。

至于法律以下层级的政策法规文件,主要由不同的主管部门制订发布。在部门立法模式下,除可能出现的立法冲突外,多头行政管理在实践中亦会出现职能交叉,尤其在缺少厘清各部门职责的上位法时,适用主体缺乏高位阶的法律依据,政策法规文件的落实和执行便存在协同合作的难度,且政策法规文件的层级相对较低、权威不足,都将不利于军民融合快速稳健的发展。例如,尽管国务院或国防科工局等部门发布了有关允许、鼓励、支持和引导民参军的政策法规文件,对申请武器装备科研生产许可证的单位、企业的性质未予任何限制,但民企在实际申请过程中仍然会感受到“玻璃门”和“弹簧门”的普遍存在。

对此,军民融合发展缺少基本法,法律制度顶层供给匮乏,不利于协调不同部门、单位之间的利益关系,进而影响了贯彻落实军民融合发展战略的总体效果。

(2)部分法律法规之间存在冲突

如前文所述,在缺少军民融合发展基本法的情况下,部分法律法规立法时间较早且未能及时更新、修订,导致法律法规之间、法律法规与现行军民融合发展要求存在冲突。以《国防法》(1997年颁布)为例,规定“国防科技工业实行军民结合、平战结合、军品优先、以民养军的方针”“国家对国防科研生产实行统一领导和计划调控”“国家根据国防建设的需要和社会主义市场经济的要求,实行国家军事订货制度”,而军民融合发展要求军企拥抱市场经济,参与市场竞争,不再简单地按计划生产。再比如,《公司法》已于2005年修订时删除了第64条“国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司,应当采取国有独资公司形式”,但尚未失效的其他法规文件如《私营企业暂行条例》(1988年发布实施)依然规定“私营企业不得从事军工、金融业的生产经营”。尽管有上位法和新法优先的法理原则,但《私营企业暂行管理条例》中该条陈旧的限制性规定显然是与《公司法》的修改存在冲突的,也与军民融合发展的理念是背道而驰的。

(3)民参军较为困难

目前,民参军的主要障碍表现在市场准入门槛较高,管理存在交叉,申请周期漫长,维护成本较高等方面。以民企参与军品制造为例,在2017年10月1日以前,民企一般需要取得军工四证(武器装备科研生产证、装备承制单位注册证书、武器装备科研生产单位保密资格证书、武器装备质量管理体系认证证书),其申请存在多个标准(如一类、二类生产资质或一级、二级、三级保密资质)、多个部门(如地方国防科技工业管理部门、国防科工局、总装备部)、多次考验(如资料审查和现场审查),且四证存在一定程度的相互关联(详见下表申请材料所涉资格证书)。而实践中,总装备部更倾向于新时代认证中心出具的质量管理体系认证结果,便导致军用标准质量管理体系认证出现了多家并存、一家独大的状态,造成了待审扎堆现象。另外,四证内容重复较多,据测算,除保密资格认证之外,其它3项认证约30%是重复的。民营企业办齐四证,一般需3~4年。同时,企业为维护四证需投入大量人力物力,每年例行检查和多次非例行性监督审核,以及新申请事项也将耗费大量时间和资金,仅武器装备质量管理体系认证1年的维护成本就可能高达人民币十万元之多,部分企业申请保密资质的成本可能高达百万元之多。

(4)保密制度缺乏灵活性

《保守国家秘密法》《保守国家秘密法实施条例》及相关国防科技工业领域保密政策法规的出台,明确了保密主体的职责和保密范围,强化了保密管理水平。但由于保密管理程序过于复杂和严格,导致国防科技工业体系在一定程度上存在定密过高,或到揭秘期仍要保守秘密,或定密积极、解密懈怠等问题,严重制约了军民融合发展。同时,准入认证的复杂程序和解密的风险性,在一定程度上造成了非传统军工企业不能或不愿迈入军工市场,也影响了民企灵活、开放的特性。目前,我国有不少取得武器装备科研生产许可证的民企,但严格的保密管理制度及高要求的军品质量标准使得民企更倾向于保守,进而可能导致参军民企形成另一个半封闭的军事工业体系,与军民融合发展的精神背道而驰。因此,我国当前保密制度的保密范围界定标准、定解密程序、定解密责任制度依然不够完备,缺乏一定的灵活性。

(5)国防知识产权归属不清、利益不明

国防知识产权是指在国防科研、生产、使用维修、以及军民两用产品研究开发过程中产生的创新成果,以及其他能够应用于武器装备和国防建设的发明创造。

就国防知识产权的保护与科技成果的转化而言,我国国防知识产权领域目前主要有《国防法》《武器装备研制合同暂行办法》《国防专利条例》等政策法规文件,但主要问题集中在国防知识产权权属不清、利益不明,特别是技术成果的研发单位或个人,享有的占有权和使用权不具有排他性,技术成果缺乏流动性,也就不存在收益性,容易挫伤承担研发单位或个人进行科技创新和成果转化的积极性,无法实现激励功能。

(6)军企和民企在融合发展中的地位不对等

回顾国防科技工业改革之路,是企业所有权与经营权分离之路,一度给原来计划体制下的国防科技工业企业带来一定活力,但没有真正激活这些军工企业,其根本原因可能在于其对自身公益性和经济性的双重属性认识不足,忽视了作为市场经济主体的一般属性,又始终没有从产权制度上进行根本性改革,让其享受诸多超国民待遇的特权。而反观民营企业,基于历史和政策法规倾斜的原因,无法获得与军工企业同等的地位和待遇,导致二者不在地位对等的前提下发展融合,从而形成了军民融合发展路上的另一块壁垒。

以上,本文试就军民融合发展法律制度存在的主要问题予以枚举,限于微信公众号篇幅所限,有关问题的建议和措施,请参见《浅析我国军民融合发展法律制度(二)》。