Het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Utrecht (“college”) mocht voor de binnenstad van Utrecht een milieuzone instellen. Dit oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) in haar uitspraak van 8 februari 2017. In deze uitspraak waren de beroepen van de Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (“SSLU”) en de Koninklijke Nederlandsche Automobiel Club (“KNAC”) tegen het verkeersbesluit van het college aan de orde.

De milieuzone

De milieuzone leidt er toe dat het betreffende gebied verboden is voor personen- en bestelauto’s met dieselmotoren met een datum van eerste toelating op de weg van voor 1 januari 2001. Het college heeft de milieuzone ingesteld met het oog op milieubelangen, waaronder het belang van schone lucht. De milieuzone maakt onderdeel uit van een groter en samenhangend pakket aan maatregelen.

De partijen en de gronden

Zowel de SSLU als de KNAC zijn tegen de milieuzone opgekomen. De SSLU richt zich op het tegengaan van de luchtverontreiniging in Utrecht. KNAC is opgericht vanuit het plezier hebben in het autorijden en behartigt vanuit dat oogpunt de belangen van automobilisten in het algemeen en haar leden in het bijzonder.

Zoals de namen van beide partijen al doen vermoeden lopen de belangen van partijen niet gelijk. Toch zijn allebei tegen de ingestelde milieuzone. Volgens SSLU heeft de milieuzone een negatief effect op de luchtkwaliteit en KNAC is vanuit een principieel oogpunt tegen een milieuzone.

De beroepsgronden van partijen richten zich tegen de negatieve effecten van de milieuzone op de luchtkwaliteit (SSLU), de bevoegdheid van het college om de milieuzone in te stellen (KNAC) en de belangenafweging die het college bij het instellen daarvan heeft gemaakt (KNAC & SSLU). Op die laatste twee beroepsgronden gaan wij in dit blog in.

Overigens is ook het college opgekomen tegen de uitspraak in eerste aanleg, waarin het verkeersbesluit is vernietigd wegens een motiveringsgebrek en de rechtsgevolgen van het verkeersbesluit in stand zijn gelaten. Het incidenteel hoger beroep van het college slaagt niet. Dit beroep laten wij verder onbesproken.

De bevoegdheid tot het instellen van een milieuzone – regionaal of nationaal?

Volgens KNAC had de milieuzone op nationaal niveau vastgesteld moeten worden. Het college was volgens KNAC om die reden niet bevoegd om op regionaal niveau deze milieuzone in te stellen.

De Afdeling maakt met deze beroepsgrond korte metten. De Afdeling doet dat door te verwijzen naar de betreffende bepalingen uit de Wegenverkeerswet, op grond waarvan het college kan besluiten tot het ophangen van een verbodsbord, opschrift en onderbord, waarmee de milieuzone wordt geregeld.

De Afdeling gaat hiermee niet in op de impliciete beroep van KNAC op het gelijkheidsbeginsel; doordat een verkeersbesluit als het voorliggende op een regionaal niveau wordt genomen in plaats van op nationaal niveau, kunnen immers overal in Nederland van elkaar verschillende situaties ontstaan, zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat.

Belangenafweging – discriminatie?

Daarnaast voeren SSLU en KNAC aan dat het college de milieuzone niet in redelijkheid heeft kunnen instellen. Volgens hen weegt het marginale effect van de maatregel, mocht daarvan al sprake zijn, niet op tegen de nadelen van de maatregelen.

Hier doet KNAC weer een impliciet beroep op het gelijkheidsbeginsel. Uit de uitspraak van de Afdeling blijkt namelijk dat KNAC heeft aangevoerd dat de milieuzone leidt tot discriminatie.

Volgens de Afdeling leidt de enkele stelling dat de milieuzone een discriminerende werking heeft er echter niet toe dat het college de milieuzone niet in redelijkheid heeft kunnen instellen. Het impliciete beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.

388 verschillende milieuzones in Nederland?

Op grond van deze uitspraak kunnen in iedere gemeente van Nederland andersluidende milieuzones worden ingesteld. Dat is ook wat er in de praktijk gebeurt: waar in Utrecht enkel de personen- en bestelauto’s die op diesel rijden met een datum van eerste toelating op de weg van voor 1 januari 2001 worden geweerd, mogen sinds 1 januari 2016 in Rotterdam daarnaast ook de personen- en bestelauto’s die op benzine of LPG rijden met een datum van eerste toelating op de weg van voor 1 juli 1992 de milieuzone niet in. Ook Amsterdam ken vanaf 1 januari 2017 een milieuzone: bestelauto’s met een dieselmotor met een datum van eerste toelating op de weg van voor 1 januari 2000 mogen een milieuzone niet in.

De verschillende milieuzones, in verschillende steden, leveren uiteraard verwarring bij chauffeurs op. Belangrijker is dat deze onderlinge verschillen in strijd kunnen zijn met het gelijkheidsbeginsel. Op deze manier worden gelijke gevallen, in dit geval personen- en bestelauto’s, op ongelijke wijze behandeld. Zij mogen immers de ene (milieu)zone wel betreden en de andere niet. Deze ongelijke behandeling van gelijke gevallen moet kunnen worden gerechtvaardigd en daartoe in elk geval goed worden onderbouwd.

Wij vragen ons af of het partijen in deze zaak zou hebben geholpen om een expliciet beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel. Wellicht had dat geleid tot een meer kritische toets van de Afdeling aan het gelijkheidsbeginsel, en daarmee mogelijk tot een andere uitkomst van het hoger beroep.