2021年6月10日,全国人大常委会经第三次审议通过了《中华人民共和国海南自由贸易港法》(下称“《自贸港法》”)。这是自2018年设立海南自由贸易港以来,在3年理论探索和实践积累基础上在国家层面进行专项立法,在法律层面上明确了海南自贸港的战略定位和发展方向,把贸易自由便利、投资自由便利、财政财税制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑和综合措施等六大核心板块一系列重大制度改革和试点措施纳入了法律制度框架,为自贸港的建设和发展提供全周期、高位阶的法治指引和保障,为完成自贸港封关运作筑实了法律基础。作为全国人大常委会制定的高位阶法律,《自贸港法》的颁布解决了海南自贸港缺乏“基本法”的问题,标志着海南自贸港建设和管理迈入新阶段。

下面我们将从《自贸港法》颁布的现实意义、对《海南自由贸易港建设总体方案》的回应和深化、对自贸港未来建设的引领等三个方面评析这部“基本法”的里程碑意义。

一、《自贸港法》颁布的现实意义

(一)挈领自贸港各项制度政策,为制度集成创新提供法律保障

自2018年党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区以来,2020年6月1日国务院公布《海南自由贸易港建设总体方案》(下称“《总体方案》”),有关方面出台海南自贸港相关政策文件110多份,随着政策的密集落地,基本组成了海南自贸港的现有的制度体系。但在《自贸港法》出台以前,海南自贸港仍缺少一个法律制度的总纲领,很多特殊政策需要由商务部、海关总署等部委和海南各级地方政府和以部门规章、地方性法规和政策性文件的方式予以公布,立法层级低,管理体制协同不足,政策的权威性和确定性不高,市场投资者对权益保障的力度仍有疑虑。

正如习近平总书记强调,改革同样要遵循法治原则,凡属重大改革要于法有据。2020年底海南自由贸易港法(草案)首次提交全国人大常委会审议,至今日正式颁布仅隔半年,足见国家对海南自贸港和《自贸港法》的重视程度。《自贸港法》由全国人大常委会制定,也是关于海南自贸港建设的顶层设计,具有“基本法”、授权法、框架法、创新法等突出特点。[1]一方面,《自贸港法》界定了海南自由贸易港的性质和法律地位、特殊管理体制;另一方面,《自贸港法》明确了海南自贸港建设和管理活动适用该法、没有规定的适用其他法律法规的规定,理顺了《自贸港法》和国内其他现行法律的关系以及和海南现有政策制度的关系,确定自贸港所有制度改革、试点措施都应当符合其法律框架,并为专门适用于自贸港的制度集成创新提供法律保障。

(二)落实和强化以贸易投资自由化便利化为重点的各项制度设计

《总体方案》指明,海南自贸港要以贸易投资自由化便利化为重点,要以各类生产要素跨境自由有序安全便捷流动和现代产业体系为支撑,以特殊的税收制度安排、高效的社会治理体系和完备的法治体系为保障,构建海南自由贸易港政策制度体系。截至目前,海南省已设立十一个重点产业园作为政策的主要承接地和先行先试的“孵化器”,但仍存在如“一线放不开,二线扎藩篱”的很多现实困境。《自贸港法》针对重点板块的重点问题进一步落实和强化了相关制度设计。

例如对于自贸港与境外贸易投资“一线”、与境内区外“二线”对接中仍有诸多限制的问题,《自贸港法》第十一条明确规定实施“全岛封关运作”模式,即将海南岛全岛打造成更大范围的海关特殊监管区域,取消原先岛内特殊监管的界限。这一运作模式将原试验区内政策的辐射能力扩展到全岛,将加快全岛自贸港的建设进程。同时,《自贸港法》进一步对封关运作的工作给出具体规定,在“一线”实施进出口负面清单,封关运作后对进口征税商品实行目录管理;在“二线”简化运输工具进口管理,对进入境内区外时对符合条件的货物免征进口关税,对进入自贸港的货物退还已征收的增值税、消费税;对进出口货物不设存储期限,存放地点自由选择。

二、《自贸港法》对《总体方案》的回应和深化

(一)明确海南自由贸易港的定位、发展目标和基本原则

《总体方案》指出要加快将海南建设成为高水平的中国特色自由贸易港,并打造成引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户,并提出借鉴国际经验、体现中国特色、符合海南定位等五个基本原则以及2025年、2035年和本世纪中叶的各阶段发展目标。

对此,《自贸港法》第一章总则部分指出该法的制定目标之一是建设高水平的中国特色海南自由贸易港、推动形成更高层次改革开放新格局、建立开放性经济新体制;指出国家分步骤、分阶段在海南建立自由贸易港政策和制度体系、实现贸易、投资、跨境资金流通、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动;海南自贸港的建设,应当遵从“体现中国特色,借鉴国际经验,围绕海南战略定位,发挥海南优势,推进改革创新,加强风险防范”等基本原则,最终实现经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福。

(二)确立海南自贸港的基本制度体系

《总体方案》在第二部分提出了包括贸易自由便利、投资自由便利在内共十一种制度设计共39类措施。对此,《自贸港法》从第二章至第七章共45条规定对重点板块和重点问题进行了回应和深化:

1.以“一线放开、二线管住、岛内自由”为特点的贸易自由便利制度

《自贸港法》明确了将由国家层面建立封关运作后的海关监管特殊区域制度;对境外货物、物品及跨境服务贸易实行负面清单管理制度,并规定清单由国务院有关部门和海南省共同制定。货物、物品进出“二线”实行监管手续;通关手续和海关监管方面均进行程序简化;对各类市场主体在岛内的货物贸易实施低干预、高效能的监管。

2.推行极简审批、以大幅放宽准入为重点的投资自由便利制度

《总体方案》指出要打造公开、透明、可预期的投资环境,进一步激发各类市场主体活力,特别要大幅放宽海南自由贸易港市场准入,完善投资自由制度,保障公平竞争,完善产权保护制度。对此,《自贸港法》第三章对投资自由便利制度予以明确:除国家实行准入管理的领域外,海南自贸港实行全面放开投资准入;对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度;相关清单、具体办法由国务院有关部门会同海南省制定;授权海南省人大及其常委会制定各类市场主体在准入许可、经营运营、要素获取、标准制定、优惠政策等方面享受平等待遇的具体办法

3.以“零关税、低税率、简税制”为核心的税收制度

《自贸港法》对此在第四章予以细化,指出要按照税种结构简单科学、税制要素充分优化、税负水平明显降低、收入归属清晰、财政收支基本均衡的原则建立税制体系,在全岛封关运作时要充分简并增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税和教育费附加等税费,在货物和服务零售环节征收销售税,并在全岛封关运作后进一步予以简化;另外对于从内地进入自贸港区且在入岛之前已经被征收了消费税和增值税的货物,为避免内地货物与进口货物的税负不平衡、不利于内地货物在海南市场公平竞争,明确“退还已征收的增值税、消费税”。

4.以生态环境补偿制度和自然资源产权制度为特色的生态环境保护制度

对于《总体方案》提出的创新生态文明体制机制的要求,《自贸港法》提出建立生态环境影响评价和监测制度、健全自然资源资产产权制度和有偿使用制度;实现差别化的自然生态空间用途管制、严格保护海洋环境、健全陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制;实行严格的进出境环境安全准入管理制度;建立生态保护补偿机制;实行环境保护目标责任制和考核评价制度。

5.开放型生态型服务型体系的产业发展和高效的人才支撑制度

《自贸港法》提出推动文化体育、健康医疗、养老养生产业与旅游产业的融合,建设国际海洋服务体系;建设重大科研基础设施和条件平台,建立科技创新管理制度,完善国际科技合作机制;扩大数字领域开放,促进数据经济发展。在人才支撑方面,《总体方案》中特别强调了要落实人员进出自由便利,针对高端人才实行优惠政策,打造人才聚集地。对此,《自贸港法》提出完善人才体制机制,建立高效便利的出境入境管理制度,实现更加宽松的人才出入境政策。

6.综合措施

对于《总体方案》提出的其他方面的重要制度和措施,《自贸港法》在第七章中纳入“综合措施”,包括土地、金融、信用体系、纠纷解决机制等。例如《总体方案》强调,要构建风险防控体系,针对性防范化解贸易、投资、金融、数据流动、生态和公共卫生等领域重大风险。对此,《自贸港法》规定,一是加强反走私综合治理工作,依法打击走私,强化监管;二是依法实施外商投资安全审查制度;三是建立健全金融风险防控制度,实施网络安全等级保护制度,人员流动风险防控制度,建立卫生事件监测预警机制和防控救治机制,做到金融安全、数据安全、人员安全、卫生安全。

另外,《自贸港法》第五十四条规定,要完善国际商事纠纷案件集中审判机制,提供国际商事仲裁、国际商事调解等多种非诉讼纠纷解决方式。这一规定回应了《总体方案》关于要建立多元化商事纠纷解决机制的制度设计,有利于打造法制化国际化的营商环境,吸引更多的外资进入,同时对服务业的发展产生集聚和推动作用。

三、《自贸港法》对海南自贸港建设的引领意义

海南自贸港建设是事关我国深化改革开放的重大举措和战略部署,全国人大专门对海南自贸港进行立法体现了国家对建设海南自贸港成为国际高水平自贸港的信心与决心。《自贸港法》的通过将加速中央重大决策部署落地,为海南自贸港的进一步开放助力,对自贸港建设具有重要引领意义。

(一)对接国际规则,对标国际标准

为实现建设成为高水平的中国特色自由港这一目标,《自贸港法》对标国际自由贸易港的通行规则,形成以贸易投资自由化便利化为重点的法律框架,按照“境内关外”的基本要求,聚焦贸易投资自由化便利化,保障货物、资金、服务、人员、信息等要素的自由便利流动,以特殊的税收制度安排、高效的社会治理体系和完备的法治体系为保障,优化法治化、国际化、便利化的营商环境和公平统一的市场环境。对于条件尚不完全具备的领域,通过过渡性、长远性及原则性的安排为对标全球最高水平预留空间。

在未来自贸港的建设中,对具体各项制度的落地实现仍应以世界最新经贸规则为参考。例如进一步明确不同所有制企业在准入许可、经营运营、要素获取、标准制定、优惠政策等方面获得公平竞争、平等待遇的具体措施;协调外商投资管理制度与“全面放开市场准入”的关系,明确负面清单外实行内外一致管理的具体标准;对海南自由贸易港基本的产权制度安排做出进一步的立法;建立海南自贸港与国际接轨的知识产权保护体系等等。

(二)以《自贸港法》为纲领,完善自贸港法律体系

目前,作为海南自贸港建设与运行的顶层设计,海南自贸港立法已由中央层面完成;下一步在《自贸港法》的框架下,针对金融、税收、人员和数据流动以及民生和公共卫生等方面的具体措施和风险控制仍需配套防控政策和实施细则。例如在跨境数据流动管理方面关于数据流入和流出的负面清单、数据流动财税优惠以及违法开展跨境数据流动的防范与处罚等方面的规则制定;在投资自由便利化方面关于《证券法》与《外商投资法》在海南自贸港的实施细则、关于外汇监管制度的进一步完善;在财政税收制度方面继续完善税收管理相关法律法规,制定明确的实质经营地、所在地居住判定标准,在自贸港税收制度下强化对偷漏税风险的识别,在更开放的税制安排下制定防范税基侵蚀和利润转移的相关操作标准和措施。

(三)进一步发挥自贸港作为试验田的独特优势和重要作用

海南自贸港的建设和管理本身就是我国深化改革和对最高水平开放政策的重要试验举措。习近平总书记和中央有关文件中均明确提出支持自贸港大胆试、大胆闯、自主改。自重大改革于法有据、立法先行的大背景下,《自贸港法》授权海南省根据中央要求和法律规定行使改革自主权、授权海南省人民代表大会及常委会可根据该法,结合自贸港具体情况,就贸易、投资及相关管理活动制定法规或者对法律或者行政法规的规定作变通规定,这不仅保证海南自贸港所适用的法律、政策、规定更加“接地气”,而且赋予了海南自贸港作为各项先进制度“试验田”、大力推动新业态在自由贸易试验区的试点运行的法律保障。

例如可尝试开拓商业航天市场保税区试点,推动航空保税维修相关政策在自贸港落地,发展壮大自贸港内整机维修企业以带动一批航天零部件维修、制造企业聚集;可以在博鳌先行区试验经验的基础上探索在自贸港开展人工智能辅助决策产品的先行先试,探索制定符合行业特点的准入政策或产品注册制度,推动医疗人工智能产品落地配套政策制定;进一步开放医药政策,优化医药进口监管制度,吸引更多的医药企业和医疗机构将落户海南;在跨境电商行业领域试点以负面清单替代“正面清单”,对清单以外的货物施行免税政策,提高交易的金额限制,实现更大范围的开放。

四、结语

“小智治事,中智治人,大智立法”,《自贸港法》的颁布对海南自贸港建设和管理至关重要。自2018年10月设立起,海南自由贸易港就被赋予了极高的期待,“对标香港”的定位,“顶格开放”的目标,承载着中国改革开放试验田的使命。如今《自贸港法》成为海南自贸港的“基本法”,我们相信在《自贸港法》框架下的海南自贸港依法建设、必能最终成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和具有中国特色的重要开放门户。