Ausgangslage

Das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) wurde vom Bundesrat 1982 erlassen. Darin werden Ortsbilder von nationaler Bedeutung aufgenommen und mit Erhaltungszielen belegt. Aufgenommen werden Ortsbilder die „in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung“ verdienen. Heute umfasst das ISOS 1274 Objekte, in der Regel Dauersiedlungen mit mindestens zehn Hauptbauten.

Bei der Inventarisierung werden die Ortsbilder in Ortsteile aufgeschlüsselt. Jedem Ortsteil wird zwecks Bewahrung und Gestaltung ein Erhaltungsziel zugeteilt, (z.B. „Erhalten der Substanz“). In der Stadt Zürich sind rund drei Viertel sämtlicher Bauzonen mit Erhaltungszielen belegt.

Vor diesem Hintergrund stellen sich viele Bauherren die Frage, ob das ISOS Auswirkungen auf einen Neubau oder eine Renovation einer bestehenden Liegenschaft haben oder sich erschwerend auf eine beabsichtigte Verdichtung auswirken könnte.

Anwendbarkeit des ISOS

Von Gesetzes wegen ist das ISOS – und damit seine Erhaltungsziele – nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (z.B. beim Neubau von Nationalstrassen) direkt anwendbar. Im Jahr 2009 hat jedoch das Bundesgericht im Fall «Rüti» entschieden, dass das ISOS auch bei raumplanerischen Aufgaben auf kantonaler und kommunaler Ebene sowie beim Erlass von Gestaltungsplänen zu berücksichtigen ist, d.h. bei der Erstellung kantonaler und kommunaler Richtpläne und bei der Nutzungsplanung (BGE 135 II 209). Die Interessen des ISOS müssen folglich beim Erlass dieser kantonalen und kommunalen Vorgaben gegen allfällige entgegenstehende Nutzungs- und Planungsinteressen abgewogen werden. Daraus folgt, dass das ISOS für Bund, Kantone und Gemeinden direkt anwendbar ist. Indirekt ist das ISOS von privaten Bauherren insofern zu beachten, als die Nutzungsplanung (z.B. die Bau- und Zonenordnung einer Gemeinde oder ein privater Gestaltungsplan) eigentümerverbindlich ist und deshalb auch Konsequenzen für den privaten Bauherrn oder andere Betroffene hat.

Aktuell ist dies derzeit in der Stadt Zürich: Der Zürcher Heimatschutz hat gegen die neue, vom Zürcher Gemeinderat im November 2016 verabschiedete Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich Rekurs beim Baurekursgericht erhoben. Begründung: Das ISOS sei bei der Planung der neuen Bau- und Zonenordnung (BZO) nicht genügend berücksichtigt worden. Der Entscheid des Baurekursgerichts ist noch ausstehend.

Zielkonflikt zwischen ISOS und Verdichtung

Das Hauptziel der Teilrevision des RPG vom 15. Juni 2012 ist, die Siedlungsentwicklung nach innen zu fördern, um die weitere Zersiedelung und den Verbrauch von Landwirtschaftsflächen zu begrenzen. Kernanliegen der Siedlungsentwicklung nach innen ist die konsequente Mobilisierung der inneren Reserven sowie das Schaffen von zusätzlichen Verdichtungspotenzialen.

Das ISOS wiederum soll die Interessen und Ziele des Ortsbildschutzes aus nationaler Sicht aufzeigen und dazu dienen, die Entwicklung eines Orts besser zu verstehen und seine Identität zu bewahren. Das ISOS hat zum Ziel, die inventarisierten Ortsbilder möglichst ungeschmälert zu erhalten.

Die Berücksichtigung des ISOS kann vor diesem Hintergrund insbesondere im Zusammenhang mit der Verdichtung zu Interessenkonflikten führen. Dies zeigt sich in besonderem Ausmass bei grossen Städten, wo ein erhöhter Verdichtungsdruck besteht: In der Stadt Zürich beispielsweise, in der gut drei Viertel der Bauzonen mit ISOS-Erhaltungszielen belegt sind. Bei zukünftigen Nutzungsplanungen sowie bei raumplanerischen Interessenabwägungen (z.B. bei privaten Gestaltungsplänen) sind die Erhaltungsziele gemäss ISOS zu berücksichtigen. Die Verdichtung kann dadurch anerkanntermassen erschwert werden.

Der Zielkonflikt zwischen Verdichtung und ISOS wurde auch von einzelnen Politikern aus dem Umfeld des Hauseigentümerverbandes erkannt. Am 15. Dezember 2017 haben die Nationalräte Gregor Rutz (1) und Hans Egloff (2) parlamentarische Initiativen eingereicht, um den Zielkonflikt zwischen der angestrebten Verdichtung und dem ISOS zu mindern. Konkret soll durch eine Gesetzesanpassung erreicht werden, dass ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare möglich ist, wenn ihr öffentliche Interessen, insbesondere die Verdichtung der Siedlungsfläche nach innen, entgegenstehen. Zudem wird angestrebt, dass das ISOS bei der Erstellung der Richtpläne durch die Kantone nicht berücksichtigt werden muss. Eine Ausnahme – also ein Zwang zur Berücksichtigung – soll nur dann bestehen, wenn die inventarisierten Bauwerke oder Siedlungen sich durch eine aussergewöhnliche historische Bedeutung oder Einzigartigkeit auszeichnen.

(1) Parlamentarische Initiative Gregor Rutz

(2) Parlamentarische Initiative Hans Egloff

Fazit

Das ISOS ist für private Bauherren nicht direkt anwendbar. Vor dem Hintergrund, dass das ISOS u.a. bei der Erstellung kantonaler und kommunaler Richtpläne und bei der Nutzungsplanung berücksichtigt werden muss und insbesondere die Bau- und Zonenordnung eigentümerverbindlich ist, ist das ISOS aber indirekt auch für private Bauherren und ihre Bautätigkeit relevant. Das ISOS kann sich sodann erschwerend auf die Siedlungsentwicklung nach innen auswirken, was von Bundesparlamentariern erkannt wurde. Entsprechende Vorstösse im Parlament sind hängig.