Durante el último año se han sucedido una serie de circunstancias cuya lectura revela una tendencia evidente a desvincular la revisión o modificación de los valores monetarios de las variables económicas en el marco de la contratación pública de la variación de un índice de precios. Esta tendencia, muy cercana a la pretensión de alinear el precio de ejecución con el presupuesto de licitación y en el ajuste de la oferta con el coste real de la obra o servicio que late tras muchas de las reformas operadas en los últimos tiempos, culmina con el proyecto de ley de desindexación de la economía española, que se propone evitar la práctica de la indexación, no sólo en el ámbito de la contratación pública. Respecto de ésta, ya disponía la disposición adicional 88ª de la LPGE para 2014 que el régimen de revisión de los contratos del sector público iniciados con posterioridad a su entrada en vigor no podrían referenciarse, en lo atinente a precios o cualquier otro valor monetario susceptible de revisión, a ningún tipo de índice general de precios o fórmula que lo contuviera.

La contratación pública se perfila como un sector tradicional del Derecho administrativo, máxime en el caso del Derecho público continental, que empero está sufriendo notables transformaciones en los últimos años, muchas impulsadas al compás de las instituciones comunitarias, pero otras tantas derivadas de decisiones internas, del legislador español.

La revisión de precios es una institución tradicional en la contratación pública que surgió vinculada al fenómeno inflacionista, limitada a ciertos contratos y destinada a asegurar su viabilidad, pero que por virtud de la aplicación de los principios de equidad (artículo 3.2 del Código Civil) y de buena fe (artículo 7.1 Código Civil), fue objeto de extensión hasta su consagración como una técnica permanente y aplicable a todos los contratos públicos.

Generalizada, en los términos expuestos, esta técnica, se enfrenta sin embargo  en  los últimos tiempos al embate de una nueva tendencia orientada a reducir cuantitativa y cualitativamente el ámbito de aplicación de la revisión de precios. Así, la Ley 53/1999, de 28 de diciembre, de reforma de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 18 de mayo de 1995, vino a aumentar el plazo mínimo de ejecución del contrato para la aplicación de la revisión de precios a un año; así como a sustituir la aplicación de coeficientes por la de fórmulas tipo revisables1.

Esta tendencia, que puede incardinarse en la pretensión de alinear el precio de ejecución con el presupuesto de licitación y en el ajuste de la oferta con el coste real de la obra o servicio, lejos de haberse superado, se ha intensificado, en especial en el último año.

Prueba de ello fue la Resolución de 22 de abril de 2013 del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda – sobre la que ya se advirtió en el artículo del GCSP Nº 44 - en la que, a la vista de la grave crisis económica y la necesidad de adoptar medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, se concluyó la improcedencia de incluir cláusulas de revisión de precios en los contratos de obra y servicios en el ámbito de la referida Secretaría de Estado del Ministerio de Fomento2.

En la línea de lo expuesto, la disposición adicional 88ª de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2014, establece en su apartado Uno que el régimen de revisión de los contratos del sector público cuyo expediente se haya iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley3 no podrá referenciarse, en lo atinente a precios o cualquier otro valor monetario susceptible de revisión, a ningún tipo de índice general de precios o fórmula que lo contenga y, en caso de que proceda dicha revisión, deberá reflejar la evolución de los costes.

Los apartados Dos a Cuatro de la referida disposición adicional delimitan los conceptos “índice general de precios” y “sector público” a efectos de lo dispuesto en el apartado Uno y aclaran que éste no será de aplicación a la revisión de precios basada en las fórmulas establecidas en el Real Decreto 1359/2011, de 7 de octubre, por el que se aprueba la relación de materiales básicos y las fórmulas-tipo generales de revisión de precios de los contratos de obras y de contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas4.

Esta tendencia culmina con el proyecto de ley de desindexación de la economía española, cuya exposición de motivos explica las razones que aconsejan evitar la práctica de la indexación, no sólo en el ámbito de la contratación pública, sino en otros sectores, como los arrendamientos rústicos y urbanos:

  • En primer lugar, delimita la indexación como una práctica que permite modificar los valores monetarios de las variables económicas, de acuerdo con la variación de un índice de precios a lo largo de un período.
  • En segundo lugar, la indexación con base en índices generales, como el Índice de Precios de Consumo (IPC), aunque es una convención ampliamente extendida, no necesariamente está justificada, ni produce beneficios para el conjunto de una economía desarrollada como la española.
  • Añade, como elementos que hacen desaconsejable la aplicación de la indexación, los siguientes:
    • Es un fenómeno propio de economías de inestabilidad económica.
    • Dificulta los contratos a largo plazo.
    • Genera los así denominados “efectos de segunda ronda” y tiende a producir inflación.
    • Las cláusulas de indexación afectan a la competencia y a la competitividad.

El texto proyectado se propone por ello el establecimiento de un nuevo régimen general5 en que los valores monetarios no sean modificados por un índice de precios, para lo que distingue entre revisiones periódicas y no periódicas del sector público6, precios regulados7 y rentas de arrendamientos urbanos y rústicos. Para ello el artículo 3 establece el ámbito de aplicación público y privado de la norma, con un régimen de revisión periódica y no periódica aplicable a uno y otro muy diferente: prescriptivo cuando una de las partes es pública, e indicativo para los contratos entre privados8.

En lo que aquí interesa, y por tanto respecto de la contratación pública, el artículo 4.5 del texto proyectado remite a lo dispuesto en el TRLCSP “las revisiones periódicas de precios de los contratos adjudicados por las entidades del Sector Público”, si bien dicho texto refundido se modificaría por la ley proyectada, de aprobarse, en dos sentidos:

  • Dispone la derogación de los artículos 90 y 91.
  • Modifica los artículos 89 y 92, estableciendo un nuevo régimen jurídico en el que, entre otras cosas, se limita la revisión periódica de los contratos del sector público, solo permite la revisión de precios cuando se justifique por variaciones en los costes de los factores y se excluye de revisión el primer 20% ejecutado y los dos primeros años de ejecución.