Op 1 juni 2016 deed de Afdeling een uitspraak over het opnemen van regels over stikstofdepositie in een bestemmingsplan. Deze uitspraak laat zien dat het nog steeds een moeizame verhouding is; bestemmingsplannen en stikstof.

Het vastgestelde bestemmingsplan

De gemeenteraad van de gemeente Weststellingwerf heeft het bestemmingsplan “Buitengebied 2014” vastgesteld. In het bestemmingsplan zijn planregels opgenomen die zien op stikstofdepositie. Met deze planregels wilde de gemeenteraad onder andere verzekeren dat door het bestemmingsplan geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden zou optreden. De gemeenteraad is hierin niet geslaagd en de Afdeling vernietigt de gewraakte planregels.

Het gebruiksverbod

Één van de planregels die ziet op stikstofdepositie houdt in dat het gebruik van gronden en bouwwerken voor het houden van vee strijdig met de bestemming “Agrarisch” is, indien er door de stikstofdepositie sprake is van een negatief effect op een Natura 2000-gebied. Op dit gebruiksverbod worden twee uitzonderingen gemaakt. Niet strijdig is het bestaand gebruik op de genoemde referentiedata  (deze referentiedata liggen tussen 10 juni 1994 en 7 december 2004). Daarnaast is ook niet strijdig het gebruik waarvoor een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: “NBW”) is verleend of een verklaring van het bevoegd gezag is ontvangen waarin staat dat een NBW-vergunning niet nodig is.

Gevolg 1 van het gebruiksverbod: geen interne saldering

Met dit gebruiksverbod probeerde de gemeenteraad in het plangebied gebruik te verbieden waarbij agrarische bedrijven een toename van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden veroorzaken. Volgens de Afdeling ging het gebruiksverbod echter verder. Doordat het gebruiksverbod was gekoppeld aan het gebruik van gronden en bouwwerken voor het houden van vee, was het voor agrarische bedrijven niet mogelijk intern te salderen. Intern salderen houdt kort gezegd in dat een toename van stikstofdepositie is toegestaan, indien binnen diezelfde inrichting maatregelen worden genomen waardoor de stikstofdepositie afneemt. Per saldo neemt de stikstofdepositie dan niet toe.

Gevolg 2 van het gebruiksverbod: feitelijk en planologisch legaal gebruik niet als zodanig bestemd

In het bestemmingsplan wordt een negatief effect op een Natura 2000-gebied gedefinieerd als een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van in het plan genoemde referentiedata. Deze definitie had in samenhang met het gebruiksverbod tot gevolg dat het veebestand gehouden in een stal die is gebouwd na de referentiedata, en wel stikstofdepositie op de voor stikstofgevoelige habitats veroorzaakte, in het plan niet als zodanig was bestemd.

Bovendien was het volgens de Afdeling onredelijk bezwarend voor de in het plangebied gevestigde agrarische bedrijven om aan te tonen wat de feitelijke stikstofdepositie van hun bedrijven was op de referentiedata.

Gevolg 3 van het gebruiksverbod: strijd met Westerveld-jurisprudentie

Op het gebruiksverbod wordt een uitzondering gemaakt voor stikstofdepositie waarvoor een NBW-vergunning is verleend. Deze uitzondering geldt echter ook op NBW-vergunningen die in de (toekomstige) planperiode worden verleend. Hiermee handelt de gemeenteraad in strijd met de Westerveld-jurisprudentie. In deze jurisprudentie is bepaald dat de beoordelingen die in het kader van artikel 19j NBW plaatsvinden, moeten plaatsvinden vóórdat het plan wordt vastgesteld. Omdat dit in onderhavig geval niet is vastgesteld vóórdat het bestemmingsplan is vastgesteld, ontbreekt de vereiste zekerheid dat het plan geen significant negatieve effecten op de betrokken Natura 2000-gebieden zal hebben.

Referentiesituatie

Daarnaast krijgt de gemeenteraad van de Afdeling nog een tik op de vingers, omdat hij is uitgegaan van een verkeerde referentiesituatie. De referentiesituatie is de situatie waartegen de stikstofdepositie wordt afgezet om te beoordelen of deze is toegenomen. De gemeenteraad gaat voor de referentiesituatie uit van hetgeen op de referentiedata voor de betrokken Natura 2000-gebieden is vergund krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet.

Volgens de Afdeling had de gemeenteraad voor de referentiesituatie uit moeten gaan van de feitelijke en planologische legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan. Dat voor dit feitelijke en planologisch legale gebruik geen NBW-vergunning is verleend is volgens de Afdeling niet van belang, omdat bij de passende beoordeling (op grond van artikel 19j NBW) alleen rekening gehouden moet worden met de gevolgen van de in het plan voorziene ontwikkelingen.

Conclusie

Uit deze uitspraak zijn een aantal vuistregels af te leiden die gemeenteraden bij het vaststellen van een bestemmingsplan in acht zouden moeten nemen:

  1. Het moet voor bedrijven mogelijk blijven intern te salderen;
  2. De referentiesituatie wordt bepaald door het feitelijke en planologisch legale gebruik. Dit moet ook als zodanig worden bestemd als het niet aannemelijk is dat dit binnen de planperiode zal worden beëindigd; en
  3. De beoordeling of de maximale planologische mogelijkheden van het plan significant negatieve effecten heeft, moet plaatsvinden vóórdat het plan wordt vastgesteld.

Programmatische aanpak stikstof

Gemeenteraden vragen zich af of met de komst van de Programmatische aanpak stikstof (PAS) het vaststellen van bestemmingsplannen waarvan de maximale planologische mogelijkheden een toename van stikstofdepositie veroorzaken vergemakkelijkt wordt. Wij menen dat er bij de vaststelling van bestemmingsplannen zeker een rol weggelegd is voor de PAS. De eerste uitspraken van de Afdeling over de verhouding van de PAS en bestemmingsplannen worden in november of december 2016 verwacht.