De Voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in zijn uitspraak van 7 december 2016 overwogen dat een parkeerterrein van ongeveer 115.000 m2 niet kan worden vergund met toepassing van de kruimelgevallenregeling. De reden daarvoor is dat het project moet worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer), ondanks dat niet aan de drempelwaarde voor een formele m.e.r.-beoordelingsplicht wordt voldaan. Artikel 5 lid 6 bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor) staat hierdoor in de weg aan toepassing van de kruimelgevallenregeling. De Voorzieningenrechter acht daarbij ook relevant dat het parkeerterrein een stedelijke ontwikkeling in de zin van het Bro is.

Juridisch kader

In artikel 4 bijlage II Bor staan de gevallen genoemd waarvoor een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik kan worden verleend op grond van artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a nummer 2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (een A2-vergunning). Dit zijn de zogenoemde planologische kruimelgevallen. Daarvoor kan van het bestemmingsplan worden afgeweken, zonder dat daarvoor de vereisten van toepassing zijn die gelden wanneer artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a nummer 3 Wabo (een A3-vergunning) aan de orde is. Het betreft dan de toepasselijkheid van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb), de verplichting een goede ruimtelijke onderbouwing op te stellen, het vereiste van een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad en de toepasselijkheid van de ladder van duurzame verstedelijking (artikel 3.1.6 lid 2 Besluit ruimtelijke ordening (Bro)), terwijl GS bovendien een reactieve aanwijzing kunnen geven over een A3-vergunning).

Per 1 november 2014 is de zogenoemde kruimelgevallenlijst uitgebreid (zie daarover de blogberichten van 3 december 2013 en 19 januari 2015 en het artikel van Jan van Oosten ‘Het Besluit pChw nader beschouwd: meer mogelijkheden, meer vragen’, BR 2015/3). Verruimd zijn met name de gevallen genoemd in artikel 4 lid 9 en lid 11 bijlage II Bor. Artikel 4 lid 9 bijlage II Bor betreft de wijziging van het gebruik van een bestaand of nieuw te bouwen gebouw: onder meer het vereiste dat de wijziging beperkt moet zijn tot 1.500 m2 is komen te vervallen. Artikel 4 lid 11 bijlage II Bor betreft het tijdelijk planologisch strijdig gebruik, welke categorie sinds 1 november 2014 niet meer is beperkt tot 5, maar tot 10 jaar planologisch strijdig gebruik.

De toepassingsmogelijkheden van een A2-vergunning worden echter niet alleen begrensd door de formulering van artikel 4 bijlage II Bor. Artikel 5 lid 6 bijlage II Bor bepaalt namelijk dat artikel 4 leden 9 en 11 bijlage II Bor niet van toepassing is op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer.

De activiteit genoemd in onderdeel 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer (categorie D.11.2) betreft: “De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.” Een ‘formele’ besluit-m.e.r.-beoordeling is dan vereist, indien sprake is van een van de aangewezen besluiten in kolom 4 van de bijlage bij het Besluit mer (zoals een bestemmingsplan met alleen maar eindbestemmingen) en indien sprake is van een geval zoals opgenomen in kolom 2. Voor categorie D.11.2 is sprake van een dergelijk geval indien de activiteit betrekking heeft op 1. een oppervlakte van 100 hectare of meer, 2. een aaneengesloten gebied en 2000 of meer woningen omvat, of 3. een bedrijfsvloeroppervlakte van 200.000 m2 of meer betreft.

Wat opvalt is dat artikel 5 lid 6 bijlage II Bor slechts spreekt van activiteiten als bedoeld in onderdeel C of D, maar niet noemt dat ook sprake moet zijn van een geval als bedoeld in kolom 2 (waarin de drempelwaarden voor een formele m.e.r.-(beoordelings)plicht zijn opgenomen). De nota van toelichting op artikel 5 lid 6 bijlage II Bor is duidelijk op dit punt: “Bij het formuleren van deze uitzonderingsbepaling is geabstraheerd van de vraag of het ook gaat om een aangewezen geval waarin de mer-plicht of de mer-beoordelingsplicht geldt alsmede om een aangewezen besluit. Dit is geregeld in de kolommen 2 en 4 van genoemde onderdelen van de bijlage bij het Besluit mer.” (Stb. 2014, 333, p. 58). Bepalend is of sprake is van een activiteit als bedoeld in kolom 1, niet of sprake is van een geval als bedoeld in kolom 2 van de bijlage bij het Besluit mer

Uitspraak voorzieningenrechter

In de zaak aan de orde in de uitspraak van de Voorzieningenrechter van 7 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3279) deed zich de vraag voor of parkeerterreinen met een totale oppervlakte van zo’n 115.000 m² onder de kruimelgevallenregeling vallen of dat artikel 5 lid 6 Bijlage II Bor gelet op categorie D.11.2 daaraan in de weg staat. De betrokken parkeerterreinen zijn weliswaar omvangrijk, maar minder dan de drempelwaarden genoemd in kolom 2 van categorie D.11.2.

Het college van burgemeester en wethouders had ter invulling van het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ aansluiting gezocht bij het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’ als bedoeld in artikel 1.1.1 lid 1 onder i Besluit ruimtelijke ordeningen (Bro). In grote lijnen in navolging van de rechtbank Amsterdam (uitspraak van 23 september 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:6029) overweegt de Voorzieningenrechter dat in kolom 1 van categorie D.11.2 “de activiteit aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject wordt genoemd en het college ter invulling van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject aansluiting heeft gezocht bij het begrip stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro. Gelet hierop en mede gelet op de omvang van de voorziene parkeerterreinen, die alle percelen tezamen genomen ongeveer 115.000 m² bedraagt, wordt er voorshands vanuit gegaan dat sprake is van een activiteit als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. Uit de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Bor (Stb. 2014, 333, p.58), wordt voorts vooralsnog afgeleid dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de drempelwaarden die in kolom 2 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer worden genoemd, anders dan Elora B.V. en anderen betogen, voor de toepassing van artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor niet relevant zijn.” (onderstreping toegevoegd)

Observaties uitspraak Voorzieningenrechter

Drempelwaarden kolom 2 niet relevant

De Voorzieningenrechter acht de drempelwaarden in kolom 2 van categorie D.11.2 niet relevant voor het antwoord op de vraag of sprake is van een activiteit als bedoeld in categorie 1 en daarmee of sprake is van toepasselijkheid van artikel 5 lid 6 bijlage II Bor en sluit daarmee aan bij de nota van toelichting op die bepaling.

Aansluiting bij begrip ‘stedelijke ontwikkeling’ in artikel 1.1.1 lid 1 onder i Bro

De Voorzieningenrechter sluit in deze kwestie voor het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ aan bij het begrip ‘stedelijke ontwikkeling’ zoals opgenomen in artikel 1.1.1 lid 1 sub i Bro. Hier wordt een stedelijke ontwikkeling omschreven als: ‘ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.

Deze aansluiting is niet zonder meer logisch. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Bro (waarin de regeling voor de ladder voor duurzame verstedelijking (ladder) is opgenomen) strekken ten behoeve van een ruimtelijke ordening, het op juiste wijze verdelen en gebruiken van de ruimte. Meer specifiek strekt de ladderregeling (opgenomen in de artikelen 1.1.1 lid 1 onder h en i en artikel 3.1.6 leden 2 – 4 Bro) tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van leegstand.

Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, waarin de m.e.r.-regeling is geregeld, strekt tot bescherming van het milieu (ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, r.o. 13.3). De m.e.r.-richtlijn strekt ertoe dat projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, goed worden beoordeeld op hun milieuhygiënische aanvaardbaarheid alvorens zij worden toegestaan. De (nota van toelichting op de) ladderregeling in het Bro bevat geen verwijzing naar categorie D.11.2, noch bevat (de nota van toelichting op) artikel 5 lid 6 bijlage II Bor een verwijzing naar de ladderregeling.

Het begrip “een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen” is ontleend aan het begrip “Stadsontwikkelingsprojecten, met inbegrip van de bouw van winkelcentra en parkeerterreinen” (opgenomen in artikel 10 onder b van bijlage II bij de m.e.r.-richtlijn).

In de nota van toelichting op het Besluit mer wordt het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ ook geduid. Hier wordt over gezegd:

“Bij een stedelijk ontwikkelingsproject kan het gaan om bouwprojecten als woningen, parkeerterreinen, bioscopen, theaters, sportcentra, kantoorgebouwen en dergelijke of een combinatie daarvan. Er kan overigens geen misverstand over bestaan dat ook «dorpen» hieronder vallen. Wat «stedelijke ontwikkeling» inhoudt kan van regio tot regio verschillen. Van belang hierbij is of er per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Indien bijvoorbeeld een woonwijk wordt afgebroken en er komt een nieuwe voor in de plaats, zal dit in de regel per saldo geen of weinig milieugevolgen hebben. Bij een uitbreiding zal er eerder sprake kunnen zijn van aanzienlijke gevolgen.” (onderstreping toegevoegd)

Het voorgaande leidt er ons inziens toe dat het Europeesrechtelijke begrip “een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen” een zelfstandig begrip is, waarbij het niet voor de hand ligt dat begrip uit te leggen aan de hand van het nationale begrip “nieuwe stedelijke ontwikkeling“.

Dit neemt overigens niet weg dat stedelijke ontwikkelingsprojecten in de zin categorie D.11.2 eveneens kunnen kwalificeren als stedelijke ontwikkelingen in de zin van het Bro, maar dat is ons inziens niet het geval omdat het betrokken project kwalificeert als een stedelijke ontwikkeling in de zin van het Bro. Zo is voor de kwalificatie van een project als een stedelijke ontwikkeling in de zin van het Bro in beginsel niet relevant wat de aard is van de betrokken omgeving, terwijl dat blijkens het hiervoor aangehaalde citaat uit de nota van toelichting op het Besluit mer wel het geval is voor de kwalificatie van een project als een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van categorie D.11.2.

Wanneer is nu wel en wanneer is geen sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject, indien onder de drempelwaarde wordt gebleven?

In hoeverre een bepaalde ontwikkeling kwalificeert als een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van categorie D.11.2 kwalificeert, kan niet in algemene zin worden beantwoord. Uit de hiervoor aangehaalde nota van toelichting blijkt dat dat van regio tot regio kan verschillen, waarbij van belang is of er per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn.

Wel heeft de Afdeling de nodige aanwijzingen gegeven in uitspraken over de vraag of een bepaalde ontwikkeling een vormvrije m.e.r-beoordeling op grond van artikel 2 lid 5 aanhef en onder b Besluit mer vergde. Een dergelijke beoordeling is nodig ten behoeve van bepaalde aangewezen besluiten die voorzien in een activiteit opgenomen in kolom 1 van de bijlage bij het Besluit mer, terwijl niet wordt voldaan aan de drempelwaarde van kolom 2. Bepalend voor de vormvrije m.e.r.-beoordelingsplicht is dan of de betrokken ontwikkeling op zichzelf kwalificeert als een stedelijk ontwikkelingsproject.

De Afdeling heeft dat bijvoorbeeld expliciet overwogen dat dat het geval is voor de ontwikkeling van volumineuze detailhandel met een oppervlakte van 17.000 m2 (ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, r.o. 20.3) en 95 woningen (ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1640, r.o. 13.2). Onduidelijk is of een nieuw muziekcentrum (ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4377, r.o. 5), 14 woningen (ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6782, r.o. 8.3 en 17 woningen (ABRvS 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1678, r.o. 5.3) als een stedelijk ontwikkelingsproject kwalificeren.

Hoe dan ook verbaast het dan niet dat parkeerterreinen (die als functie expliciet staan vermeld in categorie D.11.2) met een oppervlakte van ongeveer 115.000 m2 aangemerkt worden als een stedelijk ontwikkelingsproject. Het is dan ook niet nodig voor het aanmerken van het onderhavige parkeerterrein als stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van categorie D.11.2 aan te sluiten bij het begrip stedelijke ontwikkeling in artikel 1.1.1 lid 1 aanhef en onder l Bro.

Slot

In lijn met de nota van toelichting overweegt de Voorzieningenrechter dat voor de toepasselijkheid van artikel 5 lid 6 bijlage II Bor alleen relevant is of sprake is van een activiteit als bedoeld in kolom 1 van de bijlage bij het Besluit mer, niet of voldaan is aan de drempelwaarde voor een formele m.e.r.-beoordeling in kolom 2. Het antwoord op de vraag naar de toepasselijkheid van artikel 5 lid 6 bijlage II Bor is daarom casuïstisch, waarbij bepalend is of uitgesloten is dat de betrokken ontwikkeling aanzienlijke gevolgen heeft voor het milieu. In hoeverre de Afdeling in de bodemuitspraak voor de uitleg van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject in categorie D.11.2 van de bijlage bij het Besluit mer zal aansluiten bij het begrip stedelijke ontwikkeling in artikel 1.1.1 lid 1 aanhef en onder 1 Bro moet worden afgewacht.

Gegevens uitspraak:

Vz. ABRvS 7 december 2016 ECLI:NL:RVS:2016:3279 201608382/2/A1