1. La nuova Comunicazione del 10 luglio 2013

La Commissione europea (“Commissione”) ha recentemente modificato la disciplina comunitaria in materia di aiuti di stato al settore finanziario tramite una nuova comunicazione che in parte riforma e in parte integra le  regole applicabili agli enti creditizi che, in un contesto di crisi1, necessitino di misure di ricapitalizzazione e sostegno pubblico (“Comunicazione della Commissione relativa all'applicazione, dal 1° agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria, di seguitoComunicazione”) 2.

La Comunicazione introduce due principali novità:

  1. stabilisce che le misure di ricapitalizzazione di matrice pubblica in favore di un istituto bancario saranno d’ora in poi autorizzate solo contestualmente all’approvazione del piano di ristrutturazione della banca beneficiaria (l’attuale prassi della Commissione è invece quella di approvare dapprima le misure di ricapitalizzazione e successivamente valutare il piano di ristrutturazione);
  2. inasprisce i requisiti di burden-sharing, richiedendo che siano gli azionisti e i creditori privati della banca, in prima battuta, a contribuire alla ricapitalizzazione della stessa (c.d. bail-in).

La Comunicazione muove dal presupposto che, nelle attuali condizioni di mercato, non siano più giustificate misure di salvataggio concesse indiscriminatamente a qualsiasi istituto bancario  - prima ancora di varare un rigoroso piano di ristrutturazione - sull’assunto indimostrato che, in presenza di una banca, si porrebbe sempre “un’emergenza sistemica” da affrontare. Sotto il profilo procedurale, quindi, le nuove regole introducono un sistema di controllo preventivo più stringente, posto che il piano di ristrutturazione dell’istituto beneficiario dell’intervento di sostegno pubblico farà fin da subito oggetto di scrutinio da parte della Commissione.

Inoltre, inasprendo i requisiti di burden-sharing, nel senso di imporre una maggiore partecipazione dei privati al processo di ristrutturazione, la Commissione si prefigge di ridurre e rendere più efficiente l’utilizzo di risorse pubbliche. La Commissione autorizzerà difatti misure di ricapitalizzazione pubblica tese a coprire la c.d. “carenza di capitale”3 di istituti bancari in crisi solo laddove lo Stato membro erogatore dimostri che gli aiuti di stato sono stati limitati al minimo indispensabile. In questo senso, la Comunicazione codifica gli insegnamenti e l’esperienza acquisiti di recente nel contesto dei salvataggi bancari posti in essere in Spagna e Cipro, dove l’intervento pubblico è stato affiancato da quello degli azionisti e i creditori privati.

  1. Misure di ricapitalizzazione e di sostegno a fronte di attività deteriorate

2.1 Iter procedimentale

Quanto alle modalità di applicazione concreta dei nuovi principi, la Comunicazione prevede che, qualora una  banca necessiti di un intervento pubblico di ricapitalizzazione, la stessa elabori, congiuntamente alle autorità   statali e con l’avallo successivo dell’autorità di vigilanza, un piano di raccolta di capitale sulla base del quale le autorità dello Stato membro dovranno avviare la fase di prenotifica del progettato intervento pubblico dinanzi alla Commissione. In tale contesto andrà immediatamente discusso il piano di ristrutturazione, che sarà valutato sulla base delle regole vigenti e comporterà, di regola, l’implementazione di onerose misure “compensative”, quali cessioni di attività, riduzione dei bilanci, divieti di espansione, di acquisizione e di price leadership4. Solo una volta raggiunto un accordo con la Commissione sul progettato piano di ristrutturazione, sarà poi possibile procedere  alla notifica per ottenere l’autorizzazione formale all’erogazione di qualsiasi misura di ricapitalizzazione o di sostegno pubblico.

Quanto al contenuto del piano di raccolta di capitale, questo dovrà indicare:

  1. le misure di ricapitalizzazione che la banca intende intraprendere5, incluse le misure nei confronti del management6;
  2. le misure di burden-sharing;
  3. le clausole di salvaguardia che impediscano il deflusso di fondi da parte della banca, quali l’acquisizione di partecipazioni in altre imprese o il pagamento di cedole e dividendi7.

2.2 Burden-sharing

Sul punto, la Comunicazione prevede che le perdite siano assorbite, oltre che dagli azionisti attraverso il capitale sociale, dai titolari di obbligazioni ibride o di debito non garantito, attraverso una conversione del debito in equity,   o attraverso il deprezzamento di tali strumenti finanziari. Non sono invece richiesti contributi ai detentori di titoli di debito garantito (in particolare depositi assicurati e non assicurati, obbligazioni e tutti gli altri titoli di debito garantito)8. Sotto questo profilo, le nuove regole si differenziano dal caso di Cipro, dove è stato invece imposto un bail-in più generalizzato.

2.3 Regime derogatorio

Il regime appena delineato potrà essere derogato solo a fronte di circostanze eccezionali, che giustifichino la concessione immediata su base temporanea di aiuti al salvataggio antecedentemente all’approvazione di un piano di ristrutturazione9.

In particolare, tale deroga potrà operare solo qualora:

tali misure si rivelino indispensabili per tutelare la stabilità finanziaria sulla base di un’analisi ex ante

  1. elaborata dall’autorità di vigilanza competente; e
  2. lo Stato membro presenti un piano di ristrutturazione entro due mesi dalla data di decisione di approvazione temporanea dell’aiuto.

2.4 Enti creditizi di piccole dimensioni

È poi prevista una procedura semplificata per gli enti creditizi di piccole dimensioni, in favore dei quali la Commissione potrà autorizzare regimi di ricapitalizzazione e di ristrutturazione di durata pari a sei mesi. Tali regimi saranno applicabili solo a istituto con un bilancio totale inferiore a Euro 100 milioni. Inoltre, la somma dei bilanci delle banche beneficiarie di aiuti nel quadro di ciascun regime non dovrà superare l’1,5% del totale degli attivi detenuti dalle banche nel mercato nazionale dello Stato membro interessato.

  1. Garanzie e altri sostegni alla liquidità

Diversamente dalle misure di ricapitalizzazione, la concessione di garanzie e di sostegno alla liquidità continueranno ad essere approvate in assenza della preventiva approvazione di un piano di ristrutturazione10.

  1. Aiuti alla liquidazione

Da ultimo, viene affrontato il tema delle misure di aiuto da attuare al fine di procedere alla liquidazione gli enti creditizi, la cui compatibilità viene valutata dalla Commissione seguendo le stesse linee, mutatis mutandis, precisate nella Comunicazione sulla ristrutturazione. Anche in materia di aiuti alla liquidazione è prevista l’applicazione del principio del burden-sharing in capo ad azionisti e creditori privati.