Le 18 mai 2017, Environnement et Changement climatique Canada a rendu public le Document technique relatif au filet de sécurité fédéral sur la tarification du carbone (le « Document technique ») qui présente un aperçu du futur régime fédéral de tarification du carbone et de la façon dont cette tarification fédérale prendra forme.

Les parties prenantes, les entreprises et les membres du public du Canada sont invités à présenter leurs commentaires sur le Document technique d’ici le 30 juin 2017. Il est prévu que de nouvelles dispositions législatives et réglementaires soient introduites par le gouvernement fédéral au terme de ce processus de consultation.

Le Document technique fait suite à la publication du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (le « Cadre pancanadien ») en décembre 2016. Une composante centrale du Cadre pancanadien et de la stratégie du gouvernement fédéral pour adresser les changements climatiques est l’engagement d’introduire des mesures de tarification du carbone dans l’ensemble du pays d’ici 2018 qui augmenteront chaque année jusqu’à 2022. La proposition fédérale permettra aux provinces et aux territoires de mettre en œuvre leur propre système de tarification du carbone. Depuis la publication du Cadre pancanadien, les observateurs du marché du carbone attendaient avec impatience des précisions quant à la façon dont la tarification du carbone serait mise en œuvre par le gouvernement fédéral et quant à la manière dont elle s’appliquerait aux provinces qui ont déjà adopté des mesures à l’égard des émissions de gaz à effet de serre (les « GES ») sur leur territoire, en particulier compte tenu des diverses approches prises par les provinces (par exemple, une taxe en Colombie-Britannique, un système de plafonnement et d’échange en Ontario et au Québec et des normes d’intensité d’émissions, un plafond d’émission et une redevance sur le carbone en Alberta).

FAITS SAILLANTS DU DOCUMENT TECHNIQUE

Filet de sécurité

Le régime fédéral de tarification du carbone ne s’appliquera qu’en dernier ressort, à titre de filet de sécurité, dans les provinces n’ayant pas instauré de régime de tarification du carbone conforme aux exigences du modèle fédéral d’ici 2018. Dans les provinces où des instruments de tarification du carbone seront mis en place, mais que ceux-ci ne seront pas suffisamment rigoureux pour respecter le modèle fédéral, le filet de sécurité s’ajoutera aux mesures déjà mises en place. Par exemple, ce dernier pourrait élargir les sources d’émissions visées par la tarification provinciale du carbone ou il pourrait augmenter la rigueur de la tarification provinciale du carbone.

Le Cadre pancanadien prévoit que la tarification fédérale du carbone ne s’appliquera pas dans les juridictions où des mesures de réduction des GES respectant les exigences suivantes sont mises en place :

  • Prix : Dans les juridictions dotées d’un système fondé sur le tarif (c’est-à-dire une taxe ou une redevance), le prix du carbone devrait être établi à un minimum de 10 $ CA/tonne en 2018, et augmenter de 10 $ CA/an pour atteindre 50 $ CA/tonne en 2022.
  • Système de plafonnement et d’échange : Dans les administrations dotées d’un système de plafonnement et d’échange, le cadre réglementaire local devra prévoir : une cible de réduction des émissions en 2030 égale ou supérieure à la cible de réduction de 30 % du Canada par rapport aux niveaux de 2005; et une réduction des plafonds annuels (accroissement de la rigueur), au moins jusqu’en 2022, afin qu’ils correspondent, au minimum, à la réduction des émissions prévue pour l’année visée résultant de la tarification du carbone dans les systèmes fondés sur les tarifs.

Aperçu du régime fédéral de tarification du carbone

Le régime fédéral de tarification du carbone sera composé de deux éléments : une redevance sur le carbone appliquée aux combustibles fossiles dès 2018, et un régime de tarification fondé sur le rendement qui s’applique aux installations industrielles et qui entrera en vigueur après le 1er janvier 2019.

La redevance sur le carbone – Combustibles fossiles

  • Redevance sur les combustibles : La redevance sur le carbone s’appliquera aux combustibles fossiles (qu’ils soient sous forme liquide, solide ou gazeuse) dans une juridiction assujettie au filet de sécurité. Les taux annuels (de 2018 à 2022) sont établis pour chaque type de combustible fossile assujetti à la redevance sur le carbone afin d’assurer qu’ils soient équivalents au prix de référence du modèle fédéral et qu’ils augmentent considérablement chaque année (c’est-à-dire 10 $ CA/tonne en 2018, et une augmentation de 10 $ CA/an pour atteindre 50 $ CA/tonne en 2022).
  • Champ d’application : De façon générale, la redevance s’appliquera aux combustibles qui sont utilisés dans une juridiction assujettie au filet de sécurité, qu’ils aient été produits ou transférés dans la province, et sera perçue, dans la plupart des cas, au début de la chaîne d’approvisionnement et sera exigible du producteur ou du distributeur. L’objectif est que l’utilisateur achète dans la plupart des cas un combustible à l’égard duquel la redevance a déjà été versée.
  • Exemptions : Certaines exemptions concernant la redevance sur le carbone seront accordées. Plus précisément, la redevance sur le carbone ne s’appliquera pas aux combustibles qui sont utilisés dans les installations industrielles assujetties au régime de tarification fondé sur le rendement (voir ci-dessous). L’essence et le combustible diesel utilisés aux fins de certaines activités par des fermiers inscrits seront également exemptés.
  • Inscription et déclaration : De façon générale, les distributeurs, les importateurs et les utilisateurs de combustible devront s’inscrire et présenter des déclarations mensuelles à l’Agence du revenu du Canada, calculer le montant total de redevance exigible dans chaque juridiction assujettie au filet de sécurité et verser ce montant au receveur général du Canada. De plus, les distributeurs et les importateurs de combustible seront généralement tenus de fournir des renseignements sur les quantités de combustibles produits, transférés ou importés dans chacune des juridictions assujetties au filet de sécurité, en plus des quantités de combustibles utilisés et livrés dans chaque juridiction assujettie au filet de sécurité et livrés à l’extérieur d’une juridiction assujettie au filet de sécurité.

Régime de tarification fondé sur le rendement – Installations industrielles

  • Seuil d’application : Les installations industrielles qui émettent au moins 50 000 tonnes de GES exprimé en équivalent en dioxyde de carbone seront assujetties au régime. Par contre, le régime ne s’appliquera pas aux installations qui appartiennent à certains secteurs, tels que les bâtiments (y compris les bâtiments municipaux, les hôpitaux, les universités, les écoles et les bâtiments commerciaux), les déchets et les eaux usées, et ce, indépendamment de leur niveau d’émission. Les installations industrielles qui émettent moins que le seuil de 50 000 tonnes pourront choisir d’adhérer volontairement au régime de tarification fondé sur le rendement (afin d’éviter de payer la redevance sur le carbone).
  • Sources d’émissions assujetties : Le régime de tarification basé sur le rendement s’appliquera aux émissions attribuables à la combustion de combustible et à l’utilisation de solvants, ainsi qu’aux émissions de GES synthétiques générés par des procédés industriels et par l’utilisation de produits.
  • Limite d’émissions : Une limite d’émissions annuelle s’appliquera à chaque installation industrielle assujettie au régime, laquelle sera fondée sur la production totale d’une installation et les normes d’intensité d’émissions établies par le gouvernement pour un type d’activité ou de produit. Les normes d’intensité d’émissions seront établies à un niveau qui représente « le meilleur rendement pour la catégorie » (dans le quartile supérieur ou meilleur).
  • Excès des limites d’émissions : Les installations qui dépassent leurs limites d’émission annuelles auront trois options, pouvant être utilisées séparément ou être combinées, afin de respecter les exigences du régime de tarification fondé sur le rendement : i) le versement au gouvernement fédéral d’un montant établi en fonction du prix de référence du modèle fédéral; ii) l’utilisation de crédits de carbone compensatoires; et iii) l’utilisation de crédits excédentaires mis en banque ou achetés d’un autre participant.
  • Unités de conformité : Le régime de tarification fondé sur le rendement permettra d’attribuer des crédits excédentaires, qui pourront être mis en banque en vue de leur utilisation ultérieure (sous réserve de l’application de certaines règles) ou échangés à d’autres participants. Des crédits compensatoires pourront également être générés par des activités volontaires, et le gouvernement fédéral développera des règles afin de déterminer quels crédits compensatoires pourront être acceptés à des fins de conformité.

Le Document technique présente également un aperçu des exigences propres au contrôle et à la tenue de livres, en plus des mesures exécutoires qui seront nécessaires afin de pleinement mettre en œuvre le filet de sécurité fédéral. Nous notons également que les revenus directement prélevés par le gouvernement fédéral seront retournés aux juridictions d’origine. Aucun mécanisme à cet effet n’est prévu dans le Document technique.

RÉPERCUSSIONS POUR LES PROVINCES

Il ne fait aucun doute que le Document technique suscitera l’intérêt des provinces, qu’elles aient mis en œuvre des mesures de réduction du carbone ou non. La Saskatchewan est actuellement la seule province qui n’a pas l’intention d’adopter de mesures de tarification du carbone et le filet de sécurité fédéral pourrait donc s’y appliquer dans son intégralité. D’autres provinces, telles que le Québec, l’Ontario, l’Alberta et la Colombie-Britannique, qui ont adopté différentes mesures de tarification du carbone, pourraient également être visées par les mesures complémentaires (ou « d’ajout ») du filet de sécurité fédéral. Finalement, certaines provinces pourraient contester la validité constitutionnelle du régime fédéral de tarification du carbone, et au moins une province a déclaré publiquement qu’elle considérerait le faire.

Les provinces dotées d’un système de plafonnement et d’échange, telles que l’Ontario et le Québec, auront un intérêt à s’assurer que les réductions réalisées dans d’autres juridictions faisant partie d’un système harmonisé (telles que le Québec et la Californie, et bientôt l’Ontario) seront prises en compte afin de déterminer si un système de plafonnement et d’échange équivaut au prix de référence du modèle fédéral. En outre, ces provinces s’intéresseront notamment à la façon dont les règles fédérales de crédits compensatoires se compareront à celles actuellement en place dans certaines provinces ainsi qu’à la façon dont les crédits compensatoires fédéraux interagiront avec les crédits compensatoires provinciaux compte tenu des divergences entre les provinces relativement aux règles applicables aux crédits compensatoires provinciaux (et si les crédits compensatoires provinciaux pourront être utilisés afin de respecter les exigences du régime fédéral de tarification fondé sur le rendement). Elles chercheront également à savoir s’il y aura des occasions supplémentaires pour d’autres projets compensatoires.

Le Québec, de son côté, a établi une cible de réduction de GES de 37,5 % par rapport aux niveaux de 1990. Le règlement qui met en œuvre le système de plafonnement et d’échange prévoit des plafonds aux émissions de GES jusqu’en 2020, et il sera donc nécessaire que le système soit prorogé, et que des plafonds soient établis jusqu’à 2022, au minimum, afin de respecter les exigences d’équivalence précisées dans le Document technique.

En outre, le Québec et l’Ontario devront également démontrer que leurs plafonds annuels correspondent à la réduction des émissions prévue pour l’année visée résultant de la tarification du carbone dans les systèmes fondés sur les tarifs en conformité avec le prix de référence du modèle fédéral. La possibilité de se voir imposer le filet de sécurité fédéral devra donc être prise en compte par les gouvernements provinciaux lors de l’établissement de plafonds annuels (et les plafonds établis pour les années suivant 2020 dans le cas du Québec). Par ailleurs, nous notons que la dernière vente aux enchères conjointe entre le Québec et la Californie s’est tenue le 11 mai 2017, et que le prix moyen d’une unité pour la période actuelle (équivalant à une tonne métrique de GES exprimée en équivalent en dioxyde de carbone) était de 19,74 $ CA, et le prix minimum de 18,51 $ CA. Lors de cette vente aux enchères, l’ensemble des crédits mis en vente pour la période actuelle ont trouvé preneurs. De même, l’ensemble des crédits mis en vente à la vente aux enchères du gouvernement de l’Ontario en mars 2017 ont également été vendus à un prix final de 18,08 $ CA.

Conformément à leurs mesures de réduction du carbone actuelles, la Colombie-Britannique et l’Alberta ont mis en place des redevances sur le carbone qui seront établies à 30 $ CA en 2018 et qui seront ensuite maintenues à 30 $ CA. À moins que ces redevances soient majorées en 2021 afin de respecter le prix de référence du modèle fédéral, le filet de sécurité fédéral s’appliquerait dans ces provinces dès 2021, conformément à la proposition actuelle du gouvernement fédéral.