Op 12 augustus 2014 is de ‘Wet tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en een aantal andere wetten in verband met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur en de invoering van een bedrijfsorganisatie met rechtspersoonlijkheid, alsmede regeling van diverse andere onderwerpen’ (“Wetswijziging”) in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2014, 306). Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

De Wet gemeenschappelijke regelingen (“huidige Wgr”) zal wanneer de Wetswijziging in werking treedt op een aantal punten veranderen (“nieuwe Wgr”).

De Wetswijziging voorziet allereerst in een uitgebreide en zelfstandige regeling van voor gemeenschappelijke regelingen belangrijke onderwerpen zoals bevoegdhedenverdeling (waaronder privaatrechtelijke vertegenwoordiging), delegatie en taakverwaarlozing. De noodzaak van een dergelijke regeling houdt verband met de dualisering van het gemeentebestuur die in 2002 heeft plaatsgevonden door middel van de Wet dualisering gemeentebestuur. Vanaf het begin was duidelijk dat deze dualisering niet zonder gevolgen voor de Wgr zou zijn aangezien bepalingen van de Wgr, in het bijzonder artikel 33 van de huidige Wgr, verwijzen naar bepalingen uit de Gemeentewet. De wetgever koos eerst ervoor om de gemeenschappelijke regelingen te onttrekken aan de gevolgen van de dualisering. Dit heeft hij bewerkstelligd met de zogeheten ‘bevriesbepaling’ van artikel 136 Wgr. Dit artikel bepaalt dat verwijzingen naar de Gemeentewet beschouwd moeten worden als verwijzingen naar de Gemeentewet vóór de dualisering. Zowel artikel 33 huidige Wgr als artikel 136 huidige Wgr verdwijnt als gevolg van de Wetswijziging. De wetgever handhaaft echter het monisme in de Wgr.

Ten tweede introduceert de Wetswijziging een nieuwe samenwerkingsvorm, namelijk de bedrijfsvoeringsorganisatie. Hiermee probeert de wetgever tegemoet te komen aan de behoefte van de praktijk aan een samenwerkingsvorm met een eenvoudige bestuursstructuur. Een dergelijke samenwerkingsvorm is te meer van belang nu gemeenten meer taken krijgen en zich steeds vaker genoodzaakt zien om mensen en middelen te delen.

Een derde belangrijke wijziging is de versterking van de controlerende positie van de gemeenteraad en het algemeen bestuur. De wijziging kan gedeeltelijk geplaatst worden in het licht van de geuite kritiek op de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. (Zie voor deze kritiek: Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 30 300 VII, nr.4; Democratische legitimatie intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, uitgave van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag 2005, p. 16-18.) Een actievere rol van de gemeenteraad en een grotere nadruk op het primaat van het algemeen bestuur – dat verantwoording aflegt aan de gemeenteraad – zijn manieren om problemen met democratische legitimiteit mogelijk te ondervangen.

Hierna bespreken wij (i) de nieuwe regeling voor de bevoegdhedenverdeling, (ii) de bedrijfsvoeringsorganisatie, (iii) een aantal wijzigingen dat (mede) strekt tot het vergroten van het democratische gehalte van gemeenschappelijke regelingen en (iv) ten slotte staan we apart stil bij de samenstelling van het algemeen bestuur.

1. Zelfstandige regeling van de bevoegdheden(verdeling) binnen de gemeenschappelijke regeling

Op grond van artikel 33 nieuwe Wgr berusten de overgedragen bevoegdheden in beginsel bij het algemeen bestuur. Van dit uitgangspunt kan bij wet of gemeenschappelijke regeling worden afgeweken. In de huidige situatie daarentegen komt een bevoegdheid, die op gemeentelijk niveau toekomt aan de gemeenteraad, aan het algemeen bestuur toe en gaat een bevoegdheid van het college van Burgemeester en Wethouders naar het dagelijkse bestuur. Deze stelregel leidt niet altijd tot wenselijke situaties. Zo zullen in een situatie waarin alleen colleges van Burgemeester en Wethouders deelnamen aan een gemeenschappelijke regeling de overgedragen bevoegdheden nagenoeg geheel bij het dagelijks bestuur berusten en heeft het algemeen bestuur geen zeggenschap over de verdeling van de bevoegdheden (Kamerstukken II, vergaderjaar 2012-2013, 33 597, nr.3, p.8.). In artikel 33a nieuwe Wgr wordt overigens wel delegatie van bevoegdheden door het algemeen bestuur aan het dagelijks bestuur expliciet mogelijk gemaakt.

De bevoegdheid om privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten wordt in artikel 33b nieuwe Wgr geattribueerd aan het dagelijkse bestuur. Deze bevoegdheid berust thans bij het algemeen bestuur. In de praktijk wordt deze bevoegdheid in veel gemeenschappelijke regelingen vanuit efficiencyoverwegingen gedelegeerd aan het dagelijkse bestuur. Het is derhalve goed dat de wetgever bij deze praktijk aansluit. De oprichting van en deelneming aan privaatrechtelijke rechtspersonen blijft een bevoegdheid die bij het algemeen bestuur berust (artikel 33b sub e nieuwe Wgr).

2. De bedrijfsvoeringsorganisatie als een nieuwe samenwerkingsvorm

De bedrijfsvoeringsorganisatie is vervat in het artikel 8 lid 3 nieuwe Wgr. Uit dit artikel blijkt dat een bedrijfsvoeringsorganisatie rechtspersoonlijkheid heeft. Een dergelijke organisatie heeft slechts één orgaan en kent dus niet zoals de gemeenschappelijke regeling een gelede structuur met een algemeen en dagelijks bestuur. Tijdens de consultatieronde heeft de VNG in haar brief d.d. 17 juli 2012 deze nieuwe organisatievorm verwelkomd (zie bijlage bij Kamerstuk 33 597, nr. 3). Dit is ook gelet op de eerder besproken behoefte van de praktijk aan een flexibelere samenwerkingsvormen niet opmerkelijk. De wetgever heeft wel een aantal beperkingen gesteld aan de mogelijkheid om de bedrijfsvoeringsorganisatie als samenwerkingsvorm te kiezen. Allereerst dient er sprake te zijn van een regeling waaraan uitsluitend colleges van Burgemeester en Wethouders deelnemen. Bij betrokkenheid van gemeenteraad en burgemeesters is de bedrijfsvoeringsorganisatie als samenwerkingsvorm geen optie.

Ten tweede kunnen bedrijfsvoeringsorganisaties alleen ingesteld worden voor de behartiging van (i) de sturing en beheersing van ondersteunende processen en (ii) uitvoeringstaken. Uit de parlementaire behandeling blijkt dat de wetgever hierbij denkt aan bijvoorbeeld personeel, informatievoorziening en financiën respectievelijk uitvoering leerplichtwet, afvalinzameling en gemeentereiniging (Kamerstukken II, vergaderjaar 2012-2013, 33 597, nr.3, p.19).

De derde beperking is dat het bij uitvoeringstaken alleen mag gaan om taken die naar hun aard geen of weinig bestuurlijke aansturing en controle vragen en waarbij geen beleidsmatige keuzes gemaakt hoeven te worden (Kamerstukken II, vergaderjaar 2012-2013, 33 597, nr.3, p.19-20). Tijdens de parlementaire behandeling is door Kamerleden aangegeven en door de regering onderkend dat weinig uitvoeringstaken geen beleidsmatige keuzes vergen (Kamerstukken II, vergaderjaar 2012-2013, 33 597, nr.6, p.7-8). De regering lijkt erop te vertrouwen dat gemeenten handen en voeten geven aan de eis dat er geen (of in ieder geval weinig) beleidsmatige keuzes gemaakt hoeven te worden in dit nieuwe verband.

Deze nieuwe samenwerkingsvorm kan in ieder geval gebruikt worden bij gezamenlijke belastingheffing en de andere voorbeelden hiervoor aangeduide die de regering noemt. Bovendien kan de bedrijfsvoeringsorganisatie mogelijk een goede samenwerkingsvorm zijn in het kader van voorgenomen decentralisaties van bepaalde taken. Ten slotte zou de bedrijfsvoeringsorganisatie mogelijk ook een goed alternatief kunnen zijn voor bestaande samenwerkingsverbanden tussen gemeenten (Zie R.J.M.H. de Greef, De bedrijfsvoeringsorganisatie in de Wet gemeenschappelijke regelingen: een nieuwe vorm van samenwerking?, Gst. 2013, 125, p.4).

3. Versterking van democratische controle ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen

De mogelijkheden van de gemeenteraden om invloed uit te oefenen op de begroting van gemeenschappelijke regelingen worden door middel van de Wetswijziging verbeterd. Zo zal een artikel 34b toegevoegd worden aan de Wgr waarin het (dagelijks) bestuur de plicht krijgt om vóór 15 april van elk jaar de algemene financiële en beleidsmatige kaders en de voorlopige jaarrekeningen voor het volgende jaar toe te zenden aan raden van de deelnemende gemeenten. Verder wordt de termijn van artikel 35 lid 1 huidige Wgr voor het geven van een zienswijze op ontwerpbegrotingen door raden van de deelnemende gemeenten verlengd van zes naar acht weken. Hierdoor hebben deze raden meer tijd om hun zienswijze voor te bereiden en onderling overleg te voeren.

In het kader van het versterken van de verantwoording aan de gemeente werkt de wetgever de huidige informatie- en verantwoordingsplicht van leden van het algemeen bestuur nader uit (artikel 16 leden 1, 3 en 5 huidige Wgr). Op basis van artikel 18 nieuwe Wgr zullen bij regelingen die uitsluitend door colleges van Burgemeester en Wethouders én burgemeesters zijn aangegaan de leden van het algemeen bestuur een informatie- en verantwoordingsverplichting hebben jegens het college dat hen heeft benoemd. Zij hebben die plicht ingevolge artikel 19 lid 3 nieuwe Wgr ook jegens gemeenteraad.

De vraag is echter of leden van de gemeenteraden gebruik zullen maken van deze bevoegdheden. Een van de redenen voor het geconstateerde democratische tekort van gemeenschappelijke regelingen is namelijk juist dat de primaire interesse van de raadsleden (vaak) niet bij de gemeenschappelijke regelingen ligt (Democratische legitimatie intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, uitgave van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag 2005, p.17). Maar dat zou mogelijk kunnen veranderen wanneer er nog meer taken daaraan worden opgedragen.

Met de Wetswijziging wordt ook de (verantwoordings)verhouding tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur gewijzigd. De wetswijziging voorziet in een nieuw artikel 19a. Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat het dagelijks bestuur en elk van zijn leden verantwoording schuldig zijn aan het algemeen bestuur. Het tweede lid verplicht het dagelijks bestuur om (uit eigen beweging) het algemeen bestuur alle inlichtingen te geven die het voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Ten slotte geeft het derde lid het algemeen bestuur de bevoegdheid om een lid van het dagelijks bestuur te ontslaan als het daarin geen vertrouwen meer heeft.

4. De wijzigingen in de samenstelling van het algemeen bestuur

De Wetswijziging introduceert voorts nieuwe wetsartikelen over de samenstelling van het algemeen bestuur. Allereerst zal het algemeen bestuur, bij regelingen waaraan uitsluitend gemeenteraden deelnemen, alleen bestaan uit leden van de deelnemende raden (art. 13 lid 1 nieuw Wgr). Ten tweede is verduidelijkt dat het algemeen bestuur in het geval de regeling uitsluitend door colleges van Burgemeester en Wethouders is getroffen alleen uit collegeleden dient te bestaan (art. 13 lid 6 nieuw Wgr). Deze twee wijzigingen zijn ingegeven door de gedachte dat bij zuivere raads- en collegeregelingen het in strijd zou zijn met de dualiteitsgedachte van de nieuwe gemeentewet wanneer ook leden van de colleges respectievelijk de raadsleden zouden deelnemen aan de regeling (Kamerstukken II, vergaderjaar 2012-2013, 33 597, nr.3, p.34). Bij gemengde regelingen speelt dit bezwaar niet (art. 13 lid 1, tweede volzin nieuwe Wgr). Een derde wijziging is dat de samenstelling van het algemeen bestuur bij een gemeenschappelijke regeling die aangegaan is door uitsluitend colleges van Burgemeester en Wethouders en Burgemeesters ook wordt geregeld, waarbij onder andere bepaald wordt dat alle burgemeesters van de deelnemende gemeenten in beginsel lid zijn van het algemeen bestuur (art. 13 lid 10 nieuwe Wgr).Ten vierde, is mede als gevolg van de beoogde versterking van de positie van het algemeen bestuur, bepaald dat de leden van het dagelijks bestuur niet de meerderheid van het algemeen bestuur mogen uitmaken (art. 14 lid 3 nieuwe Wgr). Dit is ook logisch aangezien het algemeen bestuur haar nieuwe bevoegdheden uit artikel 19a nieuwe Wgr niet effectief kan gebruiken wanneer de meerderheid van het algemeen bestuur uit leden van het dagelijks bestuur bestaat. Overigens is dat een belangrijk verschil met de dualistische structuur van de gemeente waarin de leden van het college van Burgemeester en Wethouders geen lid zijn van de gemeenteraad. Uit artikelen IX, X en XI van de Wetswijziging blijkt wanneer, na de inwerkingtreding van de Wetswijziging, de besturen van bestaande gemeenschappelijke regelingen dienen te voldoen aan de nieuwe eisen over de samenstelling van het algemeen bestuur. Een jaar na de inwerkingtreding van de Wetswijziging dienen gemeenschappelijke regelingen te voldoen aan artikelen 13 lid 1 en 14 lid 3 nieuwe Wgr (art. IX en art XI Wetswijziging). Voor artikel 13 lid 10 nieuwe Wgr geldt dat aan dit artikel dient te worden voldaan per januari van het jaar na de datum van de inwerkingtreding van de Wetswijziging (art. X Wetswijziging).

5. Conclusie: de nieuwe Wgr als stap richting meer efficiënte en democratische samenwerking tussen gemeenten

Geconcludeerd kan worden dat de Wetswijziging de gemeenten vooruit helpt in de zoektocht naar efficiëntere en meer democratisch gelegitimeerde samenwerking. Voor een deel omdat de nieuwe Wgr zelfstandig leesbaar zal zijn omdat niet langer verwezen wordt naar de Gemeentewet van 11 jaar geleden. De Wetswijziging reikt verder een nieuwe flexibele samenwerkingsvorm aan, de bedrijfsvoeringsorganisatie, die in het kader van gemeentelijke samenwerking gehanteerd kan worden. Ten slotte voorziet de Wetswijziging in een duidelijkere regeling over de verhouding tussen de gemeenteraad en de gemeenschappelijke regeling alsmede de verhouding tussen het algemeen en het dagelijks bestuur. In dit kader wordt de controlepositie van de gemeenteraden verstrekt en eveneens de positie van het algemeen bestuur. Hiermee worden instrumenten geboden door de wetgever om een eventueel democratisch deficit zoveel mogelijk weg te nemen. Maar, the proof of the pudding is in the eating: in de praktijk zal moeten blijken of gemeenten de aangereikte instrumenten kunnen en willen gebruiken. Duidelijk is in ieder geval dat gemeenschappelijke regelingen uiterlijk een jaar na inwerkingtreding van de Wetswijziging moeten voldoen aan de eisen over de samenstelling van het algemeen bestuur.

Dit bericht zal binnenkort tevens worden gepubliceerd in Jurisprudentie voor Gemeenten (JG).