Het bestuursorgaan is verplicht in een procedure ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’ aan de bestuursrechter toe te sturen. De Hoge Raad heeft op 4 mei 2018 uitgelegd wat dit voor stukken zijn, mede in het licht van de digitalisering. Wij signaleren deze uitspraak, omdat deze naar onze indruk bepalend gaat zijn voor de toepassing van artikel 8:42 Awb.

Inleiding

Artikel 8:42 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) strekt ertoe dat een bestuursorgaan binnen vier weken na verzending van de beroepsgronden de op die zaak betrekking hebbende stukken bij de bestuursrechter indient. De achterliggende gedachte van deze bepaling moge duidelijk zijn: voor een adequate beoordeling van de voorgelegde kwestie is het nodig dat de bestuursrechter (en de wederpartij) een volledig dossier kan bestuderen en dat alle betrokken procespartijen van hetzelfde procesdossier uitgaan. Deze stap in de procedure maakt onderdeel uit van het vooronderzoek van de bestuursrechter (artikel 8:42 Awb is dan ook opgenomen in Afdeling 8.2.2 van de Awb, genaamd ‘Vooronderzoek’).

Er bestaat al de nodige jurisprudentie over wat wordt bedoeld met het wettelijke formulering ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’. De Hoge Raad heeft bij uitspraak van 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672 een nadere uitleg gegeven aan dit begrip, mede onder verwijzing naar een eerder arrest d.d. 10 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:874. De uitspraak van 4 mei 2018 betreft een fiscale kwestie. Gelet op het voorlichtende karakter van de uitspraak gaan wij ervan uit dat de uitleg van de Hoge Raad breed wordt gedragen (en met de andere hoogste bestuursrechters is afgestemd) en dat de uitspraak aldus bepalend gaat zijn voor toepassing van artikel 8:42 Awb in alle bestuursrechtelijke zaken. Ook mede in het licht van de voortschrijdende digitalisering. Dat laatste is echter pas met zekerheid te stellen als ook de andere (hoogste) bestuursrechters gelegenheid hebben gehad zich uit te laten over de toepassing van artikel 8:42 Awb.

Hoge Raad 4 mei 2018

De Hoge Raad benoemt het bestaan van artikel 8:42 Awb en geeft het doel ervan weer, namelijk “te waarborgen dat een geschil over een door de inspecteur genomen besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan de inspecteur ter beschikking staan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten en de rechter daarmee bij zijn beoordeling rekening kan houden” (r.o. 3.4.1.).

Vervolgens benoemt de Hoge Raad puntsgewijs welke stukken wel of juist niet tot ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’ behoren.

  • Het gaat om alle stukken die de inspecteur ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Het gaat nadrukkelijk dus niet om stukken die zich bij derden bevinden, aldus de Hoge Raad. In dat verband is volgens de Hoge Raad niet relevant of de inspecteur die laatste categorie stukken wel of niet kent.
  • De hiervoor bedoelde stukken kunnen ook zijn stukken die pas in de loop van het beroep of hoger beroep ter beschikking van de inspecteur zijn gekomen. Deze dienen dan onverwijld aan de rechter te worden toegezonden. Hiermee maakt de Hoge Raad duidelijk dat de plicht voor het bestuursorgaan tot toezending van de op de zaak betrekking hebbende stukken doorlopend van aard is.
  • Tot de stukken die aan de rechter moeten worden toegezonden, behoren ook de stukken die de inspecteur wel ter beschikking staan of hebben gestaan, maar die hij niet heeft gebruikt ter onderbouwing van zijn besluit. Daarentegen hoeven niet te worden toegezonden de stukken die zien op een onderdeel van het besluit dat niet wordt bestreden.
  • Het gaat om toezending van de gehele stukken; voor zover bijvoorbeeld alleen een passage uit een stuk betrekking heeft op de zaak, dient toch het stuk integraal aan de rechter te worden toegezonden.

Een ‘stuk’ als bedoeld in artikel 8:42 Awb beperkt zich niet tot papieren stukken, maar betreft ook “in elektronische vorm vastgelegde, op de zaak betrekking hebbende gegevens” (r.o. 3.4.3). In dit verband moet echter niet gedacht worden aan softwareprogramma’s of systemen die dergelijke bestanden kort gezegd dragen. De Hoge Raad overweegt dat ten aanzien van “gegevens die worden opgeslagen, bewerkt, verwerkt of beheerd in systematische gegevensverzamelingen (databases) [heeft] te gelden dat zij in beginsel alleen op de zaak betrekking hebben voor zover zij van belang en raadpleegbaar zijn met het oog op de aan de orde zijnde zaak.” In de voorliggende zaak had de inspecteur overgelegd een printscreen (schermprint) van een deel van een veel groter bestand bestaande uit gegevens van circa zeventigduizend belastingplichtigen. Dat is aldus gedaan conform de hiervoor weergegeven uitleg door de Hoge Raad. Zou het om “een in een computersysteem opgeslagen tekstbestand – zoals een brief of een rapport –” gaan, dan moet dat bestand “in zijn geheel als één stuk worden aangemerkt”, aldus de Hoge Raad.

Wordt niet aan artikel 8:42 Awb voldaan door het bestuursorgaan, dan is het – conform artikel 8:31 Awb – aan de rechter zelf daaruit de gevolgtrekkingen te maken die hem geraden voorkomen. In die zin heeft de rechter de ruimte het verzuim voorbij te laten gaan, aldus de Hoge Raad. Als daarover niet aanstonds wordt beslist, dan dienen de procespartijen zich daarover volgens de Hoge Raad wel eerst te kunnen uitlaten.

Conclusie: duidelijke handvatten

Naar ons idee geeft de Hoge Raad een duidelijke uitleg van het begrip ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’. Hij geeft een staccato opsomming van vijf onderdelen, die daarna nog verder zijn verdiept ten aanzien van het gebruik van digitale bestanden. In die zin lijkt er weinig interpretatie mogelijk te zijn van de uitleg door de Hoge Raad van artikel 8:42 Awb. Dat is te waarderen uit oogpunt rechtszekerheid. Tegelijk kan het vanuit het oogpunt van een adequate motivering van een besluit nodig zijn om wel inzage te geven in de werking van gebruikte computersystemen en algoritmen zoals de PAS-uitspraak d.d. 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259 van de Afdeling laat zien (zie hier het blog over deze uitspraak). Maar dat is een andere grondslag dan artikel 8:42 Awb.