공정거래위원회(이하 ‘공정위’)는 「온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위 및 불공정거래행위에 대한 심사지침」(이하 ‘심사지침’) 제정안을 마련하여 2022. 1. 6.부터 2022. 1. 26.까지 행정예고하였습니다. 공정위는 행정예고 기간 중 이해관계자 및 관계부처 등 각계 의견을 충분히 수렴한 후 제정안을 확정·시행 할 계획입니다.

I. 주요 내용 

1. 적용 범위와 온라인 플랫폼의 주요 특성

가. 적용 범위

심사지침이 적용되는 온라인 플랫폼 사업자는 ① 온라인 플랫폼 중개서비스, ② 온라인 검색엔진, ③ 온라인 사회 관계망 서비스(SNS), ④ 동영상 등 디지털 콘텐츠 서비스, ⑤ 운영체제(OS), ⑥ 온 라인 광고 서비스 등 제공 사업자입니다.

심사지침은 온라인 플랫폼 분야에 대해 현행 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 ‘공정거 래법’)상 시장지배적지위 남용행위(법 제5조), 불공정거래행위(법 제45조) 규정을 적용할 때 고려 하여야 할 사항을 보완적으로 규정하였습니다.

한편, 공정거래법 상 역외적용 원칙에 따라 외국사업자가 국외에서 한 행위라도 국내 시장에 영 향을 미치는 경우에는 심사지침이 적용된다는 점을 명확히 하였습니다.

나. 온라인 플랫폼의 주요 특성

심사지침은 온라인 플랫폼의 주요 특성으로 ① 교차 네트워크 효과, ② 규모의 경제, ③ 데이터의 중요성 등을 명시하고, 초기에 다수 이용자를 선점한 플랫폼에 더 많은 이용자가 집중되는 쏠림 효과(tipping effect), 시장 진입장벽이 강화되고 신규 플랫폼 진입이 어려워지는 등 독과점적 구조 가 고착화될 우려에 대해 설명하였습니다.

주요 특성

설명

 

교차 네트워크 효과

온라인 플랫폼을 이용하는 특정집단 이용자 수가 증가함에 따라 서비스 품질 향상, 다양성 증가 등을 통해 해당 플랫폼을 이용하는 다른 집단 이 용자들의 편익에 영향을 미침

규모의 경제

기술 및 연구개발비 등 고정비용이 큰 반면 이용자 수 증가에 따른 추가 비용은 매우 적어, 이용자 수가 증가할수록 평균 비용이 현저하게 낮아짐

데이터의 중요성

데이터가 생산, 물류, 판촉 등 사업 전 영역에 활용되어, 이용자 수와 누 적된 데이터가 많을수록 경쟁우위에 있을 수 있음

2. 위법성 판단 시 고려사항

가. 시장획정

심사기준은 ‘일정한 거래분야’에 대하여 「시장지배적지위 남용행위 심사기준」, 「기업결합심사기 준」상의 판단기준을 적용하되, ① 다면 시장, ② 무료 서비스, ③ 동태적 시장과 같은 온라인 플랫 폼의 특성을 반영할 수 있다고 규정하였습니다.

고려 요소

설명

 

다면 시장

각 이용자 집단별로 온라인 플랫폼 서비스를 통해 얻게 되는 효용 및 대 체가능성에 대한 인식이 다를 수 있으므로 각 집단별로 구분하여 시장을 획정하는 방식을 우선적으로 검토할 수 있음

 

무료 서비스

온라인 플랫폼 사업자가 이용자에게 서비스를 무료 제공하더라도 광고 노출, 개인정보 수집 등을 통해 사업자는 수익을 창출할 수 있으므로 플 랫폼 사업자와 이용자 상호 간에 가치의 교환(거래)이 발생할 수 있음

 

동태적 시장

온라인 플랫폼 분야의 상품 및 서비스 융합 추세, 급격한 시장 변화 속도 등으로 인해 시장 간 경계가 불분명한 경우, 상품∙서비스의 다양성 감소, 소비자 후생 감소, 혁신의 저해 등 시장에서 발생 가능한 실질적인 경쟁 제한의 폐해에 중점을 두고 위법성 심사 가능

나. 시장지배력 평가

심사지침은 온라인 플랫폼 사업자가 시장지배적 사업자인지 여부를 판단함에 있어 「시장지배적 지위 남용행위 심사기준」, 「불공정거래행위 심사지침」상의 판단기준을 따르되, 온라인 플랫폼의 특성을 고려하여 아래와 같은 요소를 종합적으로 판단할 수 있습니다.

고려 요소

설명

교차 네트워크 효과 등

교차 네트워크 효과, 규모의 경제, 범위의 경제 등으로 시장에 진입장벽 이 존재하는지 여부

문지기(gatekeeper) 로서 영향력

다수 이용자를 연결하는 중개자 역할을 하면서 주요 이용자 집단에 대한 접근성을 통제할 수 있는 영향력을 행사하는지 여부

데이터의 수집·보유·활용

각 사업자들의 데이터 수집·보유·활용 능력 및 그 격차, 경쟁사업자가 데 이터에 접근할 수 있는 가능성 등

새로운 서비스 출현 가능성

향후 새로운 서비스 출현 가능성, 연구개발 현황 및 기술발전 가능성 등

매출액 이외의 점유율 산정 기준

서비스를 무료로 제공하는 등 매출액을 기준으로 한 시장점유율 산정이 적합하지 않은 경우, 이용자 수 / 이용빈도 등 대체 변수로 고려 가능

다. 경쟁제한성 평가

심사지침은 온라인 플랫폼 사업자의 행위로 인한 경쟁제한성 판단 시에는 「시장지배적지위 남용 행위 심사기준」, 「불공정거래행위 심사지침」상의 판단기준을 따르되, 고려하여야 할 온라인 플랫 폼의 특성을 아래와 같이 보완하였습니다.

고려 요소

설명

가격·산출량 외의 경쟁제한효과

상품·서비스의 다양성 감소, 품질 저하 및 이용자의 비용 상승, 혁신 저해 우려 등 가격·산출량 이외의 경쟁제한 효과도 고려

 

상품·서비스 연계에 따른 효과

핵심 플랫폼 서비스를 중심으로 연관 상품·서비스를 연계하여 지배력을 확장하는 전략을 활용할 수 있으므로 연계된 다른 상품·서비스 시장의 경쟁상황에 미치는 효과도 고려

다면적 특성

온라인 플랫폼의 이용자 집단별로 시장을 획정하더라도 각 측면의 상호 연관성을 경쟁제한효과 평가 시 고려

 

혁신에 미치는 효과

혁신을 촉진함으로써 소비자 후생을 증진시키는지, 반대로 새로운 상품· 서비스 출현을 방해하거나 사업자들의 연구∙개발 유인을 감소시키는 등 혁신을 저해하는지 여부 고려

3. 주요 법 위반행위 유형

심사지침은 온라인 플랫폼 사업자의 주요 경쟁제한행위 유형을 제시하고 각 유형별로 공정거래법상 적 용 가능한 조항과 위법성 판단 시 고려 요소를 구체화하였고, 구체적인 사례를 예시로 제시하였습니다. 

행위 유형

내용

주요 경쟁제한 효과

멀티호밍 제한

자사 온라인 플랫폼 이용자의 경쟁 온라인 플랫 폼 이용을 직·간접적으로 방해

 

온라인 플랫폼 시장의 독 점력을 유지 및 강화

최혜대우 요구

자사 온라인 플랫폼상의 거래조건을 타 유통채널 대비 동등하거나 유리하게 적용하도록 요구

자사우대

자사 온라인 플랫폼상에서 자사 상품·서비스를 경쟁사업자의 것에 비해 직·간접적으로 우대

 

온라인 플랫폼 시장의 독 점력을 지렛대(leverage) 로 연관시장까지 독점화

II. 시사점 및 향후 전망

온라인 플랫폼 중심으로 경제구조가 변화하는 과정에서 시장을 선점한 플랫폼이 신규 플랫폼의 진입을 방 해하거나 연관 시장으로 시장지배적 지위를 확장하는 등의 시장지배적지위 남용행위에 대한 우려가 지속 적으로 제기되고 있습니다. 이에 공정위는 이번 심사지침 제정안을 통해 플랫폼 분야의 특성에 따른 시장획 정, 시장지배력 및 경쟁제한성 평가 기준을 구체화함으로써 법 집행의 실효성을 높이고자 하였습니다. 또한, 대표적인 법 위반 행위 유형을 예시함으로써 플랫폼 사업자와 이용자의 예측 가능성을 높이는 동시에 법 위반행위를 예방할 수 있을 것으로 기대됩니다.

특히 이번 심사지침 제정안에서는 시장지배력을 평가하는 여러 요소들을 새로 추가하였는바, 향후 공정위 가 온라인 플랫폼 사업자의 시장지배력과 관련하여 제시한 평가 요소를 어떻게 적용하는지에 대해 지속적 으로 관심을 가질 필요가 있습니다.