Een rechtspersoon is belanghebbende bij een besluit wanneer uit zijn statuten en feitelijke werkzaamheden blijkt dat zijn belang rechtstreeks bij dat besluit is betrokken. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 21 december 2016 haar eerdere lijn bevestigd dat er geen niet-ontvankelijkheid volgt als een rechtspersoon zijn feitelijke werkzaamheden tijdelijk heeft onderbroken.

Inleiding

In haar uitspraak van 21 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3431) staan ter discussie twee vergunningen die door gedeputeerde staten van Overijssel (GS) zijn verleend voor het in werking hebben en uitbreiden van een pluimveehouderij en een varkenshouderij. De grondslag van deze vergunningen is artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998.

Tegen de besluiten van 1 december 2015 en 22 december 2015 is onder andere de Stichting Leefbaar Buitengebied (SLB) opgekomen. GS hebben het ingediende bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard, omdat de stichting geen belanghebbende zou zijn bij de vergunning (artikel 1:2 lid 3 Algemene wet bestuursrecht (Awb)). GS stellen zich onder meer op het standpunt dat niet zou zijn gebleken dat SLB zogenaamde ‘feitelijke werkzaamheden’ verricht ter behartiging van een belang dat rechtstreeks bij de vergunningen is betrokken.

Feitelijke werkzaamheden (artikel 1:2 lid 3 Awb)

Het criterium ‘feitelijke werkzaamheden’ is één van de criteria waaraan een rechtspersoon moet voldoen om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt bij een besluit op grond van artikel 1:2 lid 3 Awb (deze voorwaarde geldt dus alleen als een rechtspersoon voor een statutair belang opkomt in de zin van dit artikellid en niet als zij voor haar eigen belang opkomt). Uit het toepasselijke artikel 1:2 lid 1 Awb volgt namelijk dat “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken” belanghebbende is. Voor rechtspersonen wordt in lid 3 verder bepaald dat dat belang mede kan zijn een algemeen of collectief belang, waarbij “krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden” moet blijken dat dat belang “in het bijzonder” wordt behartigd.

In de uitspraak staat de statutaire doelstelling van SLB niet ter discussie. Wel staat ter discussie of de stichting feitelijke werkzaamheden verricht waaruit in het bijzonder de behartiging van een belang blijkt, dat rechtstreeks bij de bestreden vergunningen is betrokken.

Ten aanzien van SLB is over de periode tot 1 oktober 2015 gebleken van feitelijke werkzaamheden, gericht op een belang waarop de bestreden besluiten inbreuk zouden maken. Zij heeft onder meer een zienswijze ingediend, samengewerkt met Milieudefensie, een inspraakreactie ingediend, een bewonersgroep begeleid en bijeenkomsten bezocht die verband houden met het buitengebied. Na deze periode is echter niet gebleken van activiteiten, anders dan dat zij vanaf 1 januari 2016 een groot aantal bezwaarschriften tegen Nbw-vergunningen heeft ingediend. Deze laatste activiteiten worden volgens vaste rechtspraak niet aangemerkt als feitelijke werkzaamheden (zie bijvoorbeeld ABRvS 1 oktober 2008).

GS betogen onder meer dat SLB niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, omdat zij sinds 1 oktober 2015 geen feitelijke werkzaamheden meer heeft verricht en de bestreden besluiten van na deze datum dateren.

Oordeel Afdeling: feitelijke werkzaamheden worden periodiek getoetst

Gelet op dit verweer van GS, heeft de Afdeling de (rechts)vraag te beantwoorden in hoeverre een rechtspersoon relevante feitelijke werkzaamheden moet verrichten ten tijde van het nemen van een (te bestrijden) besluit om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt.

De Afdeling herhaalt naar aanleiding daarvan haar eerdere uitspraak van 19 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4736) en formuleert het uitgangspunt dat de vraag of er feitelijke werkzaamheden worden verricht (alleen) periodiek moet worden beoordeeld:

In de uitspraak van 19 december 2014, waar het college naar verwijst, is voorts overwogen dat de vraag of een rechtspersoon als belanghebbende kan worden aangemerkt op een zeker moment anders kan worden beoordeeld, bijvoorbeeld omdat geruime tijd geen relevante feitelijke werkzaamheden meer worden verricht”.

Ervan uitgaande dat feitelijke werkzaamheden een bepaalde continuïteit moeten hebben, komt de vervolgvraag op naar welk moment dan moet worden gekeken voor beantwoording van de vraag of de rechtspersoon ‘feitelijke werkzaamheden’ als bedoeld in artikel 1:2 lid 3 Awb verricht. De Afdeling overweegt daarover in de hier centraal staande uitspraak van 21 december 2016 als volgt:

De Afdeling overweegt dat bij een beoordeling van de feitelijke werkzaamheden in dit verband acht dient te worden geslagen op de periode voorafgaand aan het indienen van bezwaar, hetgeen in het voorliggende geval een beoordeling met zich brengt van de feitelijke werkzaamheden van SLB in 2015, maar dat, zoals in de uitspraak van 19 december 2014 is overwogen, ook werkzaamheden langer dan een jaar geleden van belang kunnen zijn, nu de continuïteit van de activiteiten ter beoordeling voorligt.”

Vervolgens past de Afdeling deze uitgangspunten in onderhavig geval toe en overweegt over de periode waarin de feitelijke werkzaamheden zijn gestaakt dat:

“(..) de periode tussen 1 oktober 2015 en de data waarop bezwaarschriften zijn ingediend (…) te kort [is] om aan te nemen dat sprake is van een zodanig duurzame onderbreking van de feitelijke werkzaamheden dat daaraan de conclusie kan worden verbonden dat SLB geen belanghebbende is.”

Kortom, de feitelijke werkzaamheden van SLB zijn pas sinds vier maanden niet verricht en dat is onvoldoende lang om aan te nemen dat niet meer voldaan wordt aan de feitelijke werkzaamheden-eis. Met andere woorden, voor de vraag of en zo ja welke feitelijke werkzaamheden door SLB worden verricht kan de rechtspersoon terugvallen op werkzaamheden die zijn verricht vier maanden voordat de bezwaarschriften zijn ingediend.

Observaties

Uit het voorgaande zijn twee conclusies te trekken:

  • De periode voorafgaand aan het indienen van een bezwaar is leidend voor de vraag of de rechtspersoon in kwestie feitelijke werkzaamheden verricht.
  • Maar ook werkzaamheden van langer dan een jaar daarvoor kunnen van belang kunnen zijn – in zoverre is dus een onderbreking van de werkzaamheden toelaatbaar, zo concluderen wij.

De Afdeling bevestigt dus dat een tijdelijke onderbreking van feitelijke werkzaamheden door een rechtspersoon niet direct leidt tot het ontbreken van belanghebbendheid op grond van artikel 1:2 lid 3 Awb.