Een gemeente is gebonden aan de regels uit de provinciale omgevingsverordening. De verordening kan een grondslag bevatten voor ontheffing ten behoeve van gemeentelijke initiatieven. De Afdeling bestuursrechtspraak toetst de provinciale ontheffingsgrondslag aan de wettelijke grondslag daarvoor. Dit pakte voor een uitbreiding van een dierenpension in het buitengebied van de gemeente Aa en Hunze verkeerd uit.

In de uitspraak van 5 februari 2014 moest de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) een oordeel geven over het bestemmingsplan voor de uitbreiding van het dierenpension. Aangezien deze uitbreiding in strijd was met de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe (“POV”), moesten Gedeputeerde Staten van Drenthe (“GS”) een ontheffing daarvan verlenen. In de POV was een ontheffingsmogelijkheid opgenomen. De Afdeling moest vervolgens vaststellen of deze ontheffingsmogelijkheid in overeenstemming was met artikel 4.1a, lid 1 van de Wet ruimtelijke ordening (“Wro”). Dat artikel bevat de wettelijke grondslag voor de ontheffing in de POV.

Deze wettelijke grondslag werd door de wetgever noodzakelijk geacht, omdat de al bestaande bevoegdheid in de Wro tot het opstellen van een provinciale verordening (en ook algemene regels door de Rijksoverheid) niet voorzag in een grondslag voor een ontheffingsmogelijkheid. Weliswaar werden in de praktijk al ontheffingsmogelijkheden opgenomen in provinciale verordeningen (zie onder meer ABRvS 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7636), maar er was naar aanleiding van een advies van de Raad van State twijfel over de noodzakelijke grondslag hiervoor. Tegelijk met de ontheffingsmogelijkheid is geregeld dat rechtsbescherming tegen een besluit tot ontheffingsverlening geconcentreerd wordt met de procedure tegen het daarbij horende bestemmingsplan. Als er echter sprake is van een weigering om ontheffing te verlenen en er dus geen bijhorend bestemmingsplan is, dan kunnen rechtsmiddelen tegen de weigering worden aangewend.

Voor de beoordeling van de ontheffing moest de Afdeling eerst bepalen of het huidige recht van toepassing was. Artikel 4.1a Wro is namelijk op 1 oktober 2012 in werking getreden (Stb. 2012, 306), terwijl de ontheffingsmogelijkheid al sinds 2011 in de POV stond. De Afdeling sluit echter aan bij de datum van het ontheffingsbesluit, zijnde 8 november 2012, en toetst vervolgens aan artikel 4.1a, lid 1 Wro.

De Afdeling concludeert dat de ontheffingsmogelijkheid niet in overeenstemming is met de grondslag in de Wro, omdat de ontheffingsmogelijkheid te ruim is geformuleerd. De POV biedt namelijk de mogelijkheid om ontheffing te verlenen indien zwaarwegende argumenten dit rechtvaardigen en het bedrijf waarvoor ontheffing wordt verleend belangrijk is voor de lokale werkgelegenheid. De grondslag in de Wro is volgens de Afdeling strikter, aangezien op grond daarvan enkel ontheffing kan worden verleend voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Daarbij overweegt de Afdeling dat uit de wetgeschiedenis bij artikel 4.1a Wro blijkt dat er is voorzien in een belangrijke beperking van de mogelijkheid om ontheffing van een provinciale verordening te kunnen verlenen. Kortom, de mogelijkheid om ontheffing te verlenen zodra sprake is van “zwaarwegende argumenten die dit rechtvaardigen” acht de Afdeling een minder streng criterium dan dat “alleen ontheffing kan worden verleend voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen”. Het voorgaande brengt de Afdeling tot de conclusie dat de ontheffingsmogelijkheid in de POV in strijd is met de grondslag in de Wro. De Afdeling   verklaart dan ook dat de ontheffingsmogelijkheid in de POV onverbindend.

Het oordeel van de Afdeling betekent dat geen uitbreiding van het dierenpension mogelijk is. Om dit op te lossen moet of het verbod in de POV worden aangepast of een nieuwe ontheffingsmogelijkheid worden opgenomen, die wel in lijn is met de grondslag in de Wro. Daarbij rijst de vraag of hierbij woordelijk moet worden aangesloten bij de grondslag in de Wro. Aangezien deze uitspraak aantoont dat de Afdeling de ontheffingsmogelijkheid in een provinciale verordening zal toetsen aan de grondslag in de Wro is het woordelijk aansluiten bij de tekst van de Wro wel de veiligste weg om te gaan.

Vervolgens moet opnieuw worden beoordeeld of de uitbreiding van het dierenpension gezien kan worden als een verwezenlijking van gemeentelijk ruimtelijk beleid dat zodanig belangrijk is dat gesproken kan worden van een onevenredige belemmering door de regels uit het POV. Een positief uitkomst van deze analyse lijkt niet reëel.