Les États sont de plus en plus souvent la cible de sociétés jouissant d’une sentence arbitrale ou de tout autre titre exécutoire, qui tentent par tous moyens de faire exécuter la sentence sur les biens détenus par ces États en France. 

Face à des vagues importantes de saisies, la France – et ses juges – est prise en étau entre des créanciers déterminés et les États débiteurs. Comme le déclarait Monsieur le Premier Président Drai devant le Comité français de l’arbitrage, les juges français « doivent être des gens responsables […] et doivent tout faire pour éviter à leur gouvernement les graves difficultés qui pourraient résulter du refus opposé à une demande de mainlevée de la saisie pratiquée sur les biens d’un État étranger » (travaux comité français DIP, p. 153). 

C’est notamment pour cette raison que les immunités d’exécution dont bénéficient les États ont été consacrées très tôt à l’article L. 111-1 du Code de procédures civiles d’exécution. Par la suite, elles se sont confrontées à la pratique à travers la jurisprudence (1) et le droit international (2).

1. Les immunités d’exécution à l’épreuve de la jurisprudence

Depuis un arrêt dit « Eurodif », il est admis que « l’immunité d'exécution dont jouit l'État étranger est de principe ; il en est autrement lorsque le bien saisi se rattache, non à l’exercice d’une activité de souveraineté, mais à une opération économique, commerciale ou civile relevant du droit privé qui donne lieu à la demande en justice » (Cass. 1ère civ., 14 mars 1984, pourvoi n° 82-12642). 

À contrario, il est des cas dans lesquels l’État a manifesté de manière non équivoque, sa volonté de renoncer à son immunité d’exécution (Cass. 1ère civ., 6 février 2007, pourvoi n° 04-13.108). 

S’agissant d’une question aussi délicate que celle de la saisie de biens appartenant à un État, la caractérisation de cette renonciation doit être rigoureuse et s’opérer in concreto

Plus que l’affectation des biens à une opération économique donnant lieu à la demande, la question de la renonciation au bénéfice de l’immunité d’exécution a ainsi donné lieu à différentes jurisprudences : 

  • initialement, la soumission à une convention d’arbitrage valait renonciation implicite à l’immunité d’exécution de l’État de manière générale (Cass. 1ère civ., 6 juillet 2000, n° 98-19.068) ; 
  • la Cour d’appel de Paris a ensuite exigé qu’une telle renonciation soit « expresse » et non simplement « implicite » (CA Paris, 26 septembre 2001, RG n° 2001/12633) ; 
  • par les arrêts dits « NLM Capital » (Cass. 1ère civ., 28 septembre 2011, pourvoi n° 09-72.057 ; Cass. 1ère civ., 28 mars 2013, pourvois n° 11-10.450 et 11-13.323), la Cour de cassation a exigé que la renonciation ne soit pas uniquement « expresse » mais également « spéciale », c’est-à-dire que la renonciation expresse porte sur des biens déterminés de l’État. 
  • le 13 mai 2015, la Cour de cassation (pourvoi n° 13-17.751) a supprimé l’exigence d’une « renonciation spéciale » pour s’en tenir à une « renonciation expresse », cassant ainsi un arrêt aux motifs qu’il avait annulé la saisie des comptes bancaires d’une mission diplomatique d’un État étranger au motif de l’absence de renonciation expresse et spéciale alors que « le droit international coutumier n'exige pas une renonciation autre qu'expresse à l'immunité d'exécution ». 

Cet arrêt a fait grand bruit chez les spécialistes de la matière et a également été source d’inquiétudes pour certains États, débiteurs au titre d’une sentence arbitrale audacieuse (pour ne pas dire extravagante). 

Parallèlement à la création prétorienne du droit des immunités d’exécution, le droit international a également évolué à travers la Convention des Nations Unies.

2. L’évolution du droit international

La Convention des Nations Unies sur l’immunité juridictionnelle des États et de leurs biens a été adoptée le 2 décembre 2004 mais n’est toujours pas en vigueur. 

Pour autant, cette Convention figure l’évolution actuelle du droit international sur les modalités et portées de la renonciation et à laquelle la Cour de cassation renvoie d’ailleurs régulièrement (encore récemment, C. Cass, 13 mai 2015). 

L’article 19 de la Convention des Nations Unies pose trois conditions alternatives pour justifier la saisie de biens appartenant à un État : 

  1. l’État a expressément consenti à l’application de telles mesures d’exécution ; 
  2. l’État a réservé ou affecté des biens à la satisfaction de la demande qui fait l’objet de cette procédure ; 
  3. les biens sont spécifiquement utilisés ou destinés à être utilisés par l’État autrement qu’à des fins de service public non commerciales et sont situés sur le territoire de l’État du for, à condition que les mesures de contrainte postérieures au jugement ne portent que sur des biens qui ont un lien avec l’entité contre laquelle la procédure a été intentée. 

La Convention des Nations Unies prévoit ainsi les conditions limitatives dans lesquelles l’immunité d’exécution ne pourrait jouer et ce, afin de respecter la souveraineté des États étrangers tout en évitant une immunité absolue. N’étant toujours pas entrée en vigueur, son application par les juridictions françaises pouvaient parfois faire débat, rendant nécessaire l’intervention du législateur.

3. L’intervention du législateur

C’est dans ce contexte en mouvement que s’inscrit l’article 24 du projet de loi « Sapin 2 » qui tente d’apporter une certaine sécurité non seulement juridique mais également diplomatique en insérant les articles suivants : 

« Art. L. 111-1-1 – Des mesures conservatoires ou des mesures d’exécution forcée ne peuvent être mises en œuvre sur un bien appartenant à un État étranger que si l’une des conditions ci-après est remplie : 

1° L’État a expressément consenti à l’application d’une telle mesure ; 

2° L’État a réservé ou affecté ce bien à la satisfaction de la demande qui fait l’objet de la procédure ; 

3° Lorsqu’un jugement ou une sentence arbitrale a été rendu contre l’État et que le bien concerné est spécifiquement utilisé ou destiné à être utilisé par ledit État autrement qu’à des fins de service public non commerciales et entretient un lien avec l’entité contre laquelle la procédure a été intentée ». 

Cette disposition est la quasi-exacte reproduction de l’article 19 de la Convention des Nations Unies et démontre incontestablement la volonté du législateur – à l’instar de la Cour de cassation – de la considérer comme formant partie intégrante du droit positif relatif aux immunités d’exécution des États. 

Face au délai entre la signature de cette Convention et son entrée en vigueur au motif que le nombre de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion n’a pas atteint le nombre de 30, le législateur, à raison, prend les devants et propose finalement de codifier l’article 19 de cette Convention dans le Code des procédures civiles d’exécution. 

Ce volontarisme mérite d’être salué puisqu’il permet la mise en œuvre effective d’instruments internationaux auxquels ont adhéré des États, dont la France, mais dont l’entrée en vigueur, retardée, est indépendante de leur volonté. 

L’article 24 du projet de loi Sapin 2 propose par ailleurs l’insertion dans le Code des procédures civiles d’exécution d’un article L. 111-1-2 comme suit : 

« Des mesures conservatoires ou des mesures d’exécution forcée ne peuvent être mises en œuvre sur les biens, y compris les comptes bancaires, utilisés ou destinés à être utilisés dans l’exercice des fonctions de la mission diplomatique des États étrangers ou de leurs postes consulaires, de leurs missions spéciales ou de leurs missions auprès des organisations internationales qu’en cas de renonciation expresse et spéciale des États concernés ». 

Cette disposition tire les conséquences de la jurisprudence et vient à son soutien ; ainsi : 

  • la mention relative aux « comptes bancaires, utilisés ou destinés à être utilisés dans l’exercice des fonctions de la mission diplomatique des États étrangers » renvoie à la position de la Cour de cassation issue du premier arrêt « NLM Capital » du 28 septembre 2011 (pourvoi n° 09-72.057) ; 
  • la mention relative à une « renonciation expresse et spéciale » renvoie aux arrêts du 28 mars 2013 (pourvois n° 11-10.450 et 11-13.323). 

Le législateur se positionne ainsi contre l’arrêt de la Cour de cassation du 13 mai 2015 qui n’exigeait qu’une renonciation expresse de l’État étranger pour la saisie des comptes bancaires d’une mission diplomatique de cet État. 

« Désavouant » la Cour de cassation dans sa position exprimée à l’occasion de l’arrêt du 13 mai 2015, cet article reviendrait cependant à la position de la Cour de cassation issue de ses arrêts du 28 mars 2013. 

Enfin, un article L. 111-1-3 est inséré, lequel prévoit : 

« Dans les cas définis aux deux articles précédents, les mesures conservatoires ou d’exécution ne peuvent être mises en œuvre que sur autorisation préalable du juge par ordonnance rendue sur requête, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État ».  

Cette disposition n’est pas sans rappeler l’article L. 153-1 du Code monétaire et financier qui prévoit que : 

« Ne peuvent être saisis les biens de toute nature, notamment les avoirs de réserves de change, que les banques centrales ou les autorités monétaires étrangères détiennent ou gèrent pour leur compte ou celui de l'État ou des États étrangers dont elles relèvent. 

Par exception aux dispositions du premier alinéa, le créancier muni d'un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible peut solliciter du juge de l'exécution l'autorisation de poursuivre l'exécution forcée dans les conditions prévues par la partie législative du code des procédures civiles d'exécution s'il établit que les biens détenus ou gérés pour son propre compte par la banque centrale ou l'autorité monétaire étrangère font partie d'un patrimoine qu'elle affecte à une activité principale relevant du droit privé ». 

Cette proposition appelle deux principales observations à ce stade : 

  • s’il est opportun que le juge de l’exécution agisse en véritable filtre de projets de saisie de créanciers déterminés à recouvrer leur créance par tous moyens ; 
  • en revanche, il est à souhaiter que, dans l’hypothèse où le juge de l’exécution donnerait son autorisation, ce dernier pourra prendre une position différente à la lumière d’arguments développés par le débiteur saisi dans le cadre d’une procédure de contestation et ordonner la mainlevée d’une saisie qu’il a autorisée. L’autorisation étant obtenue dans un contexte non contradictoire, cela nous semble tout à fait possible puisque les débiteurs apportent souvent un éclairage bien différent de celui donné par le créancier. 

Une mise en garde particulière doit enfin être adressée aux huissiers qui tenteraient de procéder à des saisies sans s’assurer au préalable de l’obtention de cette autorisation puisque non seulement la saisie encourrait la nullité faute de respecter cette formalité substantielle, mais ils engageraient par ailleurs leur responsabilité dans un contexte très délicat et sensible. 

Au total, la réforme du droit des immunités d’exécution telle qu’envisagée à l’article 24 de la loi Sapin 2 montre une volonté forte de la France de respecter ses engagements internationaux dont la signature de la Convention des Nations Unies. Elle nous semble également remarquable en ce qu’en exigeant l’obtention d’une autorisation (article L. 111-1-3), elle entend éviter des saisies intempestives et pose le juge de l’exécution en contrôleur a priori des saisies ; reste à savoir comment sera réellement appréhendée la contestation contradictoire de la saisie devant le juge ayant préalablement autorisée ladite saisie.