Con fecha 2 de octubre han entrado en vigor la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, salvo el régimen de la Administración electrónica

1. ¿Cuál es la finalidad y justificación de las Leyes?

La finalidad principal de ambas regulaciones es la de acometer una reforma integral del ordenamiento jurídico-público, que se articula sobre la separación entre las relaciones ad extra y ad intra de las Administraciones Públicas y los administrados, ciudadanos y empresas.

Para ello, se impulsan de manera simultánea las dos nuevas leyes que constituirán los pilares fundamentales sobre los que se debe asentar el Derecho administrativo español: la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (“LPACAP”) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (“LRJSP”).

2. ¿Cuáles son las principales novedades?

Better Regulation y Smart Regulation

La LPACAP establece las bases con arreglo a las cuales se ha de desenvolver la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas, con el objeto de (i) asegurar su ejercicio de acuerdo con los principios de buena regulación (Better Regulation), (ii) para garantizar adecuadamente la audiencia y participación de los ciudadanos y empresas en la elaboración de las normas que les van a ser de aplicación y (iii) tratar de aumentar la predictibilidad y evaluación pública del ordenamiento jurídico, reduciendo el riesgo regulatorio y garantizando una protección efectiva del principio constitucional de seguridad jurídica.

En este sentido, las Administraciones Públicas tendrán que hacer público un Plan Normativo que contenga las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente, publicado en el Portal de Transparencia de la Administración correspondiente, debiendo sustanciarse una consulta pública previa en la que se recabará la opinión de los sujetos y entidades afectadas por la futura norma.

Entrada en vigor de disposiciones

De acuerdo a la nueva normativa, que ha venido a modificar, entre otras, la Ley del Gobierno, la entrada en vigor de las leyes o reglamentos cuya aprobación corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional, deberán prever el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación.

Unificación procedimental y reserva de ley

Como hemos adelantado, la presente ley tiene entre sus finalidades unificar el procedimiento administrativo común, incluyendo tanto el sancionador como el de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

La LPACAP admite, no obstante, que por razón de la materia puedan existir especialidades administrativas, pero reitera que su carácter común es de aplicación a todas las Administraciones Públicas y respecto de todas sus actuaciones. Asimismo, establece una enumeración numerus clausus de aquellas actuaciones y procedimientos que se regirán por su normativa específica, como son en materia de tributos, aduanera, seguridad social y desempleo o procedimientos sancionadores en materia tributaria y en materia de tráfico, seguridad vial o extranjería.

Sorprende, por tanto, que no se incluya una referencia explícita a la especialidad de los procedimientos de defensa de la competencia, contratación o urbanismo, materias que presentan especialidades evidentes frente al régimen general.

Asimismo, destaca la previsión de que sólo mediante ley pueden establecerse trámites adicionales o distintos de los contemplados, pudiéndose concretar reglamentariamente ciertas especialidades del procedimiento referidas a la identificación de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar (siempre que resulte eficaz, proporcionado o necesario).

Capacidad y representación

Por vez primera, la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho Administrativo, se hace extensiva a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

Por otro lado, en materia de representación, se incluyen nuevos medios para acreditarla en el ámbito de las Administraciones Públicas, como son el apoderamiento apud acta, presencial o electrónico.

Además, las personas jurídicas podrán actuar en representación de otras siempre que ello esté previsto en sus Estatutos Sociales.

Términos y plazos

Como principales novedades en relación con el cómputo de plazos, destaca la introducción de los plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de esta manera el cómputo de plazos en el ámbito administrativo y judicial, y uniéndose a los clásicos domingos y festivos como días inhábiles.

Cabe destacar igualmente la esperada concreción de los plazos por meses o por años, que en la anterior normativa llevaba, en numerosas ocasiones, a confusión. La nueva redacción viene a aclarar que en este tipo de plazos, este concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento.

Recursos administrativos y revisión de actos

Si bien la nueva LPACAP mantiene las mismas vías de impugnación previstas en la anterior normativa, permaneciendo por tanto la revisión de oficio y la tipología de recursos administrativos existente hasta la fecha (alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión), cabe destacar como novedad la posibilidad de que cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra un acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo estará facultado para acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial. Sin embargo, se echa en falta una norma que imponga en este caso el obligatorio acatamiento del criterio del órgano judicial por el órgano administrativo.

Por otro lado, la Ley no contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad práctica que han venido demostrando, que quedan suprimidas.

En lo que respecta a la revisión de actos, se clarifican las competencias para la revisión en el ámbito de la Administración General del Estado.

Actividad de las Administraciones Públicas

A falta de previsión legal, la ley establece que los administrados deberán colaborar con las Administraciones Públicas, facilitando los informes, inspecciones y otros actos de investigación que requieran para el ejercicio de sus competencias, salvo que su revelación suponga un atentado contra derechos constitucionalmente protegidos, como lo son el honor, la intimidad personal y familiar, o vulnere obligaciones de confidencialidad impuestas por el secreto profesional. En la práctica, esta norma deja sin efecto el derecho a no aportar documentos que no sean obligatorios conforme a la normativa de procedimiento.

Con respecto al silencio administrativo, se introduce un supuesto de silencio negativo, en aquellos casos en que la estimación pueda implicar el ejercicio de actividades susceptibles de dañar el medio ambiente.

Procedimiento Administrativo Común

En relación con la iniciación del procedimiento, destaca la nueva regulación de la denuncia, que no podrá ser anónima, o la prohibición de presentar solicitud después de prescrito el derecho a reclamar, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador.

Sorprende especialmente la nueva definición del expediente administrativo, del que no formarán parte las notas, borradores, opiniones, informes o juicios de valor, si entiende la Administración que son internos, salvo que se trate de informes solicitados con carácter previo a la resolución.

Se regula la tramitación simplificada, aplicable cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento de que se trate lo aconsejen, de oficio o a instancia del interesado. Este procedimiento habrá de ser resuelto en 30 días y constará de los siguientes trámites: inicio, subsanación, alegaciones, audiencia e informes.

Procedimiento Administrativo Sancionador

La normativa prevé por primera vez que en el caso de expedientes sancionadores, pueda demorarse la calificación de los hechos al pliego de cargos.

Asimismo, en este tipo de procedimientos, la aceptación de la responsabilidad y el pago voluntario determina la aplicación de reducciones de al menos el 20% o el porcentaje superior reglamentariamente previsto, respectivamente.

Por último, se prevé el pago de sanciones mediante tarjeta, transferencia o domiciliación bancaria.

No existe un régimen transitorio que contemple la aplicación de estas reducciones a expedientes sancionadores en curso, aunque, en nuestra opinión, esta reducción debería aplicarse retroactivamente a las sanciones no ejecutadas, cuando el interesado acepte la responsabilidad o pague voluntariamente la sanción, por resultar más favorables.

Responsabilidad patrimonial de las empresas públicas

La LRJSP introduce la responsabilidad directa de las Administraciones Públicas por las responsabilidades de Derecho privado de sus filiales privadas del sector público. Sin embargo, resulta dudoso si esta responsabilidad se extiende solo a la responsabilidad extracontractual o también a la contractual, en cuyo caso se habría abierto la puerta a la garantía patrimonial de las Administraciones Públicas por las deudas de sus filiales privadas.

Responsabilidad del Estado legislador

La LRJSP regula expresamente el derecho de los particulares a ser indemnizados por lesiones derivadas de la aplicación de actos legislativos cuando así se establezca en los mismos. Así, la indemnización procederá cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado inconstitucionalidad o infracción del Derecho de la Unión Europea. Por lo tanto, aquel que no haya planteado el vicio de inconstitucionalidad o la infracción de la normativa europea en al menos una instancia, no podrá exigir la reparación posterior, si la norma es finalmente anulada. Este restricción es de difícil encaje con el principio de responsabilidad de los poderes públicos del artículo 9.3 de la Constitución.

En todo caso, sólo resultarán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad o la infracción del Derecho de la Unión Europea.

Principios generales y de actuación

Se incorporan nuevos principios a los ya clásicos que rigen el funcionamiento de la Administración, como los de evaluación, planificación o dirección por objetivos. Se consagra el principio de Administración sin papel y se efectúa un desarrollo del principio de proporcionalidad, en línea con la formulación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y con la normativa de Unidad de Mercado.

Convenios administrativos

La suscripción de los convenios, de acuerdo a la LRJSP, debe mejorar la eficiencia de la gestión pública, deben ser financieramente sostenibles, y las aportaciones financieras que se comprometan a llevar a cabo los firmantes no pueden ser superiores a los gastos derivados de la ejecución del convenio. Además, deberá ir acompañado de una memoria justificativa donde se analice su necesidad y oportunidad, así como su impacto económico, entre otros. En cuanto al contenido mínimo, estos deberán prever las consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones asumidos por cada una de las partes y los criterios para determinar la hipotética indemnización aplicable. Deberán tener duración determinada, con un plazo máximo inicial de cuatro años y una prórroga máxima de otros cuatro.

Organización del sector público institucional

Se establece la obligación de que todas las Administraciones Públicas creen un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes a fin de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera. Se crea, asimismo, un inventario de entidades del sector público estatal, autonómico y local, que se configura como un registro público de naturaleza informativa y que deberá contener información relativa a naturaleza jurídica, fuentes de financiación, estructura de dominio o regímenes de contabilidad. Por último, la LRJSP establece numerosas restricciones para la creación de nuevos entes del sector público institucional estatal. Únicamente mediante ley es posible crear nuevos organismos y entidades, con excepción de las sociedades mercantiles estatales que se crean mediante acuerdo del Consejo de Ministros.

3. Regulación del uso de medios electrónicos

Quizá la aportación más novedosa y revolucionaria de la nueva normativa, sea la introducción de manera transversal del empleo (obligado en algunos casos) de medios electrónicos en las relaciones con las Administraciones Públicas y entre estas y los administrados. Esta generalización del uso de los medios electrónicos en todas las fases del procedimiento administrativo sin duda supondrá un reto que planteará numerosos problemas e inversiones a la Administración Pública y que provocará un enorme cambio de hábitos en todas las partes, si bien estamos seguros de que supondrá más bondades que maldades, pues se antoja un cambio necesario en el tiempo en que vivimos.

Dicho esto, no es menos cierto que estas normativas se han adelantado a la realidad social, tanto desde el punto de vista de la Administración, huérfana de las herramientas informáticas necesarias para su total funcionamiento digital y coordinado, como desde el punto de vista de los interesados, la inmensa mayoría de ellos carentes de firma electrónica y sin acceso a los portales electrónicos de la Administración hoy existentes.

Cabe destacar que si bien las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican o no con la Administración Pública a través de medios electrónicos, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, así como quienes ejercen una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria –como son abogados y procuradores- y quienes representan a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración, sí están obligados a llevar a cabo la comunicación de esa manera.

De esta manera, la nueva normativa introduce el empleo de medios electrónicos en todas las fases del procedimiento administrativo, desde la identificación y representación de los interesados hasta la preferencia por la notificación electrónica, de obligada utilización en los casos en los que el interesado resulte obligado a recibirlas por esa vía. Sin embargo, entraremos en detalle de estas cuestiones más adelante en una nueva newsletter, pues como ya adelantábamos, las previsiones relativas a la obligación del uso de medios electrónicos por parte de la Administración Pública, entrarán en vigor dos años más tarde, es decir, el 2 de octubre de 2018, y estamos seguros de que darán mucho que hablar, para bien o para mal.