Op 27 november 2015 sloten het Rijk en de VNG het Bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom. Onderdeel daarvan is dat het Rijk, gemeenten en woningcorporaties huisvestingsvoorzieningen voor 14.000 statushouders (asielzoekers met een verblijfsvergunning) realiseren, bovenop de bestaande woningvoorraad. Gemeenten die dergelijke – vaak tijdelijke – huisvestingsvoorzieningen willen realiseren in het buitengebied kunnen echter aanlopen tegen regels uit de provinciale verordening

Wijziging Besluit omgevingsrecht per 9 september 2015

In een eerder blogbericht ging ik in op de wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Bor) per 9 september 2015. Aanleiding voor die wijziging is dat het COA met grote inspanning moet zoeken naar voldoende opvangcapaciteit en dat het COA daarbij afhankelijk is van de medewerking van gemeenten. Deze medewerking wordt in de meeste gevallen ook verkregen, maar soms kan dat niet voortvarend genoeg gaan.

Het Bor is per 9 september 2015 op de volgende manieren gewijzigd:

  • Artikel 4 lid 9 van bijlage II Bor is verruimd, waardoor door middel van een A2-vergunning (ook wel een kruimelvergunning genoemd, te verlenen op grond van artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder anummer 2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)), bouwwerken buiten de bebouwde kom in het buitengebied in strijd met de bestemming kunnen worden gerealiseerd indien zij strekken ten behoeve van de opvang van asielzoekers of andere categorieën van vreemdelingen.Voor de goede orde: dat kon op grond van het huidige artikel 4 lid 9 bijlage II Bor al voor dergelijke bouwwerken binnen de bebouwde kom. Daarnaast is de meerwaarde van de uitbreiding van deze categorie beperkt tot opvang van asielzoekers of andere categorieën van vreemdelingen voor een periode langer dan 10 jaar. Voor een periode van korter dan 10 jaar is het sinds 1 november 2014 immers al mogelijk om met toepassing van artikel 4 lid 11 bijlage II Bor een A2-vergunning te verlenen.
  • Sinds 9 september 2015 kan door een wijziging in de artikelen 3.1 aanhef en onder b en 3.2 aanhef en onder b Bor de bevoegdheid tot verlening van een A2-vergunning verschuiven van burgemeester en wethouders naar gedeputeerde staten of de Minister, mits (i) het gaat om een project van provinciaal respectievelijk nationaal belang en (ii) het betreft de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.

Het gevolg van deze wijzigingen is dat voor meer locaties opvanglocaties voor asielzoekers of andere categorieën van vreemdelingen, zoals statushouders, kunnen worden vergund via de reguliere procedure (omgevingsvergunning na 8 weken na ontvangst aanvraag, tenzij die termijn met 6 weken wordt verlengd).

Provinciale verordeningen kunnen sinds 1 november 2014 ook regels stellen voor A2-vergunningen

Eerder al, op 1 november 2014, is onder meer artikel 4.1 lid 1 zodanig gewijzigd dat provinciale verordeningen ook betrekking kunnen hebben op A2-vergunningen. Zie hierover paragraaf 4.3 in mijn artikel ‘Het Besluit pChw nader beschouwd: meer mogelijkheden, meer vragen’, BR 2015/3 en de blogberichten van 3 december 2013 en 19 januari 2015.

In ieder geval de provincie Noord-Holland heeft gebruik gemaakt van deze bevoegdheid door in artikel 3 lid 1 aanhef en onder d van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV NH) te bepalen dat de verordening ook betrekking heeft op A2-vergunningen. Zoals veel provinciale verordeningen bevat ook de provinciale verordening van de provincie Noord-Holland regels voor het bouwen van woningen buiten bestaand bebouwd gebied.

Artikel 13 lid 1 PRV NH bepaalt dat een bestemmingsplan niet voorziet in woningbouw in het landelijk gebied, waaronder wordt verstaan: niet in bestaand bebouwd gebied.

Artikel 13 lid 2 PRV NH bevat een mogelijkheid om af te wijken van het verbod in artikel 13 lid 1 PRV NH.

Het is echter de vraag of die afwijkingsmogelijkheid kan worden toegepast voor de tijdelijke opvang van statushouders in het buitengebied, terwijl in elk geval kan worden vastgesteld dat met de motiveringsplicht die uit artikel 13 lid 2 PRV NH volgt, in combinatie met een verplichte adviesronde langs de Adviescommissie Ruimtelijke Ordening, zodanig veel tijd is gemoeid dat de procedurele snelheidswinst die met de wijziging van het Bor per 9 september 2015 is beoogd, meer dan teniet wordt gedaan. Indien de PRV NH zelf niet voorziet in de mogelijkheid om af te wijken van het verbod van artikel 13 lid 1 PRV NH, dan is de realisatie van huisvesting voor statushouders in het buitengebied slechts mogelijk door middel van ontheffingverlening ex artikel 34 PRV NH. Daarmee is eveneens een grondige procedure gemoeid en de daarbij behorende tijdspanne.

Indien een gemeente – gevolg gevend aan het Bestuursakkoord – via een A2-vergunning tijdelijke huisvesting voor statushouders in strijd met een provinciale verordening desondanks mogelijk maakt, dan ligt het voor de hand dat tegenstanders een beroep zullen doen op de strijd met de PRV NH. Overigens behoeft voor een reactieve aanwijzing van GS niet gevreesd te worden, omdat de Wro niet voorziet in de mogelijkheid een reactieve aanwijzing te geven met betrekking tot A2-vergunningen.

Hoe moet worden omgegaan met regels uit provinciale verordeningen die in de weg staan aan een spoedige realisering van huisvesting van statushouders?

Voor het omzeilen van de provinciale verordening biedt de wijziging van het Bor per 9 september 2015 op het eerste gezicht geen oplossing. De omstandigheid dat de bevoegdheid tot het verlenen van A2-vergunning kan verschuiven naar de Minister brengt op zichzelf geen verandering in het toetsingskader, dat wil zeggen, de toepasselijkheid van de provinciale ruimtelijke verordening op het besluit tot verlenen van een A2-vergunning. De provinciale verordening is immers van toepassing op A2-vergunningen, ongeacht wie die verleent. Tegelijkertijd is denkbaar dat indien sprake is van een nationaal belang, waarvan de aanwezigheid een vereiste is voor de verlening van een A2-vergunning door de Minister, geen rekening hoeft te worden gehouden met een provinciale verordening nu die “slechts” een provinciaal belang betreft. Richtinggevende jurisprudentie hierover ontbreekt echter.

Indien provinciale staten zich scharen achter het Bestuursakkoord (het IPO is daarbij op dit moment geen zelfstandige partij), dan zou dat ertoe kunnen leiden dat beperkende bepalingen uit provinciale verordeningen met betrekking tot de huisvesting van statushouders worden gewijzigd.

Mocht dat niet vrijwillig gebeuren, dan zou het rijk PS een proactieve aanwijzing kunnen geven op grond van artikel 4.4 lid 1 aanhef en onder b Wro, die ertoe strekt dat provinciale verordeningen zodanig worden gewijzigd dat zij geen betrekking hebben omgevingsvergunningverlening voor huisvesting van statushouders, of die vergunningverlening niet nodeloos bemoeilijken.

Een snellere weg zou kunnen zijn dat de Kroon gebruik maakt van zijn bevoegdheid om bij koninklijk besluit een provinciale verordening te vernietigen en daarbij een passende voorziening treft (op grond van artikel 132 lid 4 Grondwet jo artikel 261 lid 1 Provinciewet jo artikel 10:43 Awb jo artikel 268 Provinciewet). Voor een recent KB met deze strekking verwijs ik u naar Stb. 2015, 454 en mijn blogbericht daarover.

Kortom, met het realiseren van passende huisvesting voor de 14.000 statushouders is nog de nodige juridische en politiek-bestuurlijke samenwerking tussen het Rijk, de provincies en de gemeenten vereist.