2016 年 4 月 28 日,全国人大常委会通过《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》 (下称“《境外 NGO 法》”),该法将于 2017 年 1 月 1 日起施行。自 2015 年 4 月公布《境外 NGO 法》的草案二次审议稿(下称“草案二次审议稿”)至今,经历一年多的公开征求意见和修改,《境外 NGO 法》的制定和通过吸引了国内外非政府组织(下称“NGO”)的广泛关注,是继 2016 年 3 月 16 日通过的《中华人民共和国慈善法》后 NGO 领域的又一重磅法规。

《境外 NGO 法》分为七章共五十四条,涉及境外 NGO 的登记和备案、活动规范、便利措施、 监督管理、法律责任等方面的内容。现就《境外 NGO 法》的主要内容简述如下:

一、 活动范围 

《境外 NGO 法》明确境外 NGO 可以在经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保等领域和济困、救灾等方面开展有利于公益事业发展的活动。但境内外学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织之间的交流合作按其他规定办理。同时《境外 NGO 法》明确禁止境外 NGO 在中国境内“从事或者资助营利性活动、政治活动”以及“非法从事或者资助宗教活动”。为了给境外 NGO 开展活动提供明确指引,《境外 NGO 法》明确要求公安机关会同有关部门制定境外 NGO 的活动领域和项目目录。公安部境外 NGO 管理办公室负责人在《境外 NGO 法》颁布后召开的新闻发布会(下称“新闻发布会”)上表示前述目录会在《境外 NGO 法》生效之前提供。

二、 “登记管理机关”和“业务主管单位”双重管理制度 

2013 年国务院颁布的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》一方面强调了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织可直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意,另一方面也强调:考虑到政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂,成立这些社会组织,在申请登记前,仍需要经业务主管单位审查同意。

与国务院的上述文件精神一致,《境外 NGO 法》对境外 NGO 实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重管理的制度,即:

  1. 登记管理机关: 境外 NGO 的登记管理机关为国务院公安部门和省级人民政府公安机关。值得注意的是,根据《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》,境内注册的三类 NGO(社会团体、基金会和民办非企业单位)的登记管理机关均为民政部门。《基金会管理条例》第六条还明确规定“境外基金会在中国内地设立的代表机构”的登记管理工作由国务院民政部门负责,实践中也已存在若干由民政部登记的境外基金会驻华代表机构。《境外 NGO 法》并未涉及民政部门已经批准设立的境外基金会驻华代表机构的存续问题。但公安部境外 NGO 管理办公室负责人在新闻发布会上答复:将与民政部门等有关部门积极研究过渡政策;《境外 NGO 法》实施以后,只要该类机构依照法律规定补充有关的材料,将继续予以依法登记。
  2. 业务主管单位: 国务院有关部门和单位、省级人民政府有关部门和单位,是境外 NGO 在中国境内开展活动的相应业务主管单位。境外 NGO 代表机构的登记设立、变更、上一年度工作报告、下一年度活动计划等事项,应当经业务主管单位同意或由其出具意见。业务主管单位的名录由国务院公安部门和省级人民政府公安机关会同有关部门公布。

三、 开展活动的形式

《境外 NGO 法》第九条规定境外 NGO 可以通过如下两种方式在中国开展活动:

  1. 设立代表机构,由代表机构在中国境内开展活动。《境外 NGO 法》删除了草案二次审议稿中 “境外 NGO 只能在中国境内设立一个代表机构”的要求;
  2. 境外 NGO 直接在中国境内开展临时活动。开展临时活动,应当遵守如下要求:
    • 与中国的国家机关、人民团体、事业单位、社会组织(下称“中方合作单位”)合作进行;
    • 中方合作单位应当按照国家规定办理审批手续,在开展临时活动十五日前向其所在地的登记管理机关备案。但在赈灾、救援等紧急情况下,需要开展临时活动的,备案时间不受前述限制;
    • 临时活动期限不超过一年,确实需要延长期限的,应当重新备案。

四、 日常运营规范

《境外 NGO 法》对境外 NGO 或其代表机构的日常运营提出如下规范要求:

  1. 禁止募捐: 境外 NGO 及其代表机构不得在中国境内进行募捐。《基金会管理条例》规定:“境外基金会代表机构不得在中国境内组织募捐、接受捐赠。” 《境外 NGO 法》进一步明确境外 NGO 本身亦不得在中国境内进行募捐。
  2. 年度计划和报告: 境外 NGO 代表机构应当于每年 12 月 31 日前将包含项目实施、资金使用等内容的下一年度活动计划报业务主管单位备案,并于每年 1 月 31 日前向业务主管单位报送上一年度工作报告,经业务主管单位出具意见后,于 3 月 31 日前报送登记管理机关,接受年度检查。
  3. 账户管理: 设立代表机构的境外 NGO 应当通过代表机构在登记管理机关备案的银行账户管理用于中国境内的资金;开展临时活动的境外 NGO 应当通过中方合作单位的银行账户管理用于中国境内的资金,实行单独记账,专款专用。未经前两类银行账户,境外 NGO、中方合作单位和个人不得以其他任何形式在中国境内进行项目活动资金的收付。
  4. 人员招聘: 境外 NGO 代表机构应将其聘用的工作人员信息报业务主管单位和登记管理机关备案。《境外 NGO 法》删除了草案二次审议稿中对 NGO 工作人员的一些限制性条款,如“境外 NGO 代表机构中的境外工作人员的比例不得超过工作人员总数的百分之五十”以及“境外 NGO 代表机构的工作人员不得同时在其他境外 NGO 代表机构中任职”等。此外,《境外 NGO 法》并未对志愿者招募进行规定,且删除了草案二次审议稿中规定的“境外 NGO 代表机构在中国境内聘请工作人员或者招募志愿者,应当委托当地外事服务单位或者中国政府指定的其他单位办理”以及“境外 NGO 开展临时活动不得直接招募志愿者,确需志愿者的, 应当由中方合作单位招募”等相关规定。
  5. 禁止发展会员: 境外 NGO 代表机构、开展临时活动的境外 NGO 不得在中国境内发展会员, 国务院另有规定的除外。此处的例外情况,根据新闻发布会上的解答,是指《境外 NGO 法》 颁布前一些境外 NGO(主要指国外自然科学的学会)在中国发展过会员,是历史现状,同时中国政府也支持科学家、学者加入国外的科学机构,所以设定此项例外情形。