全国首例大气污染环境公益诉讼于2016720日进行了一审宣判,被告德州晶华集团振华有限公司赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元.此案对于我国大气污染环境公益诉讼案件的审理、大气污染的防治具有很强的标杆意义和示范价值。[1]据不完全统计(网上检索),自《中华人民共和国环境保护法》(“环保法”) 实施至2016年7月底止,已有16家企业先后被提起大气污染环境公益诉讼,意味着大气污染企业将面临着更大的诉讼风险。

尽管大气污染环境公益诉讼备受关注,但是很多人仍然不了解何为大气污染环境公益诉讼,哪些行业、企业容易被提起大气污染环境公益诉讼,这类诉讼包含哪些关键要件?同时,机动车污染防治作为大气污染防治的重点内容,接二连三的机动车相关企业被提起大气污染环境公益诉讼,我们能够从中得到什么启示?

一、 何为大气污染环境公益诉讼?

大气污染环境公益诉讼是环境公益诉讼的一类,针对的对象是大气污染行为,保护的是具体的大气环境公共利益。大气污染环境公益诉讼与水污染、固体废物污染环境公益诉讼相比,由于大气污染的流动性、转化性特点,使得大气环境公益诉讼具有特殊性,也引发了法律界的一些讨论,如大气环境损害后果如何证明?大气环境如何修复等?这些讨论也使得这类案件更加受关注。

二、 大气污染环境公益诉讼概况

1、案件多分布在大气污染较严重的地区

大气污染类环境公益诉讼案件分布在贵州(6起)、北京(4起)、山东(2起)、河北(2起)、天津(1起)、辽宁(1起)、山西(1起)。可见大气污染类环境公益诉讼在大气污染较严重的地区较为活跃,而环境公益诉讼受支持的程度也对大气污染责任纠纷环境公益诉讼的提起有较大的影响。

2、石油化工企业及机动车生产销售企业被起诉较多

16单案件中,被告为石油化工行业的有9单,排在第一位;被告为机动车生产、销售企业的有4单,排在第二位。可见,石油化工企业及机动车生产、销售企业面临的大气环境公益诉讼风险相对较大。

3、停止侵害、消除危险的诉讼请求较多被提起

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,原告可以提起的诉讼请求有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状 、赔偿损失 、承担费用 。而在目前提起的案件中,被提起较多的诉讼请求是赔礼道歉、恢复原状、停止侵害、消除危险、律师费承担。

4、 超标排放且被行政处罚有较大的被诉风险

在目前已提起诉讼的16单大气类环境公益诉讼案件中,除中国绿发会起诉大众汽车机动车污染排放大气环境公益诉讼案件外,其他15起案件均是因企业超标排放,且被环保部门行政处罚后被起诉。其中,重庆汽车案[2]、现代汽车案[3]、 德州振华案[4]、山东金岭案[5]、河北大光明案[6]、秦皇岛方圆案[7]、中国石油天然气案[8] 、山西天脊潞安案[9]等9起案件中,被诉企业均存在超标排放且被行政处罚的事实。可见,超标排放且被行政处罚,将面临较大的被诉风险。

5、德州案是典型案例

16起大气环境公益诉讼案件中,“中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案”是目前第一单作出判决的大气环境公益诉讼案件。这单案件因其2198万元的判决数额也广受社会关注,但同时关于这单案件,法律界也存在很多争议,包括对损害鉴定、律师费承担以及救济方式等方面的热议。如, 法院判决不支持原告的律师费[10],有些环境公益组织表示有看法,此外,对于法院是否应当判决被告赔偿,也有看法提出赔偿费用的计算方法并不科学,建议采取停止侵权等行为救济,而不是赔偿损失[11]

三、 大气污染环境公益诉讼中值得探讨的问题

1、污染行为的认定

企业存在污染大气的行为,是能对企业提起大气环境公益诉讼的前提条件。企业是否违反有关法律规定以及环境标准,是判断企业是否存在污染大气污染行为的首要考量因素。例如,在德州案判决中,法院便指出“因被告振华公司超标向大气排放污染物,有造成环境污染损害之虞”。

但企业达标排放污染物,仍然可能面临被提起大气环境公益诉讼的风险。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(“环境侵权司法解释”)规定“因污染环境造成损害,不论污染者有无过错,污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的,人民法院不予支持。”

但在企业达标排放的情况下,在哪些情形下需要承担环境侵权责任,是值得探讨的。

2、 损害后果的认定

大气环境公益诉讼的损害后果应是损害了社会公共利益的污染大气后果。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(“环境民事公益诉讼司法解释”) 规定,原告可以依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定,对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼。

认定大气环境损害后果,可以参考《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》中对生态环境损害的确认条件,包括但不限于评估区域内空气中污染物浓度超过基线水平或国家及地方环境质量标准,且造成的影响在一年内难以恢复。实践中,由于大气的流动性及自身的净化能力等原因,对大气污染做出鉴定评估存在较大难度。

因此,如何客观、准确评估大气环境损害后果,还需要不断通过案例实践进行探讨。

3、污染行为与损害后果之间存在因果关系的认定

根据《中华人民共和国侵权责任法》第六十六条的规定[12],被告应当举证证明其存在免责或减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系。然而,这并不意味着原告不需要就因果关系的存在提交任何证据。环境公益诉讼司法解释第八条规定,原告应提交“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”。但是法律并未对原告的初步证明程度做出规定,学术上也存在较大争议,提出了优势证据说、疫学因果说、间接反证说等观点。

考虑到环境公益诉讼专业性强,原告经济实力、举证能力往往落后于被告等原因,不宜对原告施加过高的证明标准,但同时为了防止原告的滥诉行为,事实上确实存在有些环境公益诉讼案件,原告起诉时及举证时均没有任何证据,仅仅向法院提出要求法院依职权调取证据的申请,这样的起诉,显然是不太负责任的,也是对被告不公平的。

因此,原告起诉时应提供初步证明材料的诉讼义务是不能免除的。

4、 关于损害公共利益

目前法律对公共利益的含义并没有作出明确的界定,理论上也存在较多争议。有观点认为构成对环境本身的损害就损害了公共利益[13],也有观点认为河流、土地属于国家、集体等所有,不是公共利益,而大气是全球流动的,不属于任何主权国家所有,很难发现可以索赔的受损公共利益[14]

因此,就具体的大气环境公益诉讼案件,被告的污染行为是否损害了社会公共利益是需要原告举证证明的。目前存在的只有超标排放就可能被提起环境公益诉讼,似乎只要超标排放就损害了社会公共利益,是值得探讨和研究的。

四、 大气污染环境公益诉讼案件关注热点——机动车污染

最新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》(“大气污染防治法”)加强了对机动车污染的综合防治,接二连三发生的机动车企业被提起大气污染环境公益诉讼案件也从侧面证实了这一点。当前,我国机动车污染问题日益突出,机动车污染已成为我国空气污染的重要来源[15],这也是机动车相关企业容易成为大气污染环境公益诉讼被告主体的原因之一。

防患于未然,企业在遵守相关法律规定的基础上,要全面了解自身的环境法律风险情况,针对相应的风险做足防范措施。大气污染环境公益诉讼逐渐成为保护大气环境公共利益的有效手段,在大气污染监管日益严厉、针对机动车、工业污染等污染源的规定日益具体化的背景下,你准备好了吗?

编者注:本文同步发表于金杜中国法律博客(Chinalawinsight.com)