Tegen de expliciete bedoeling van de wetgever in heeft de Afdeling in twee uitspraken van 28 juli 2016 een nieuwe, buitenwettelijke, stuitingsmogelijkheid gecreëerd: ook een mededeling waarbij een bestuursorgaan ondubbelzinnig haar recht op nakoming voorbehoudt, stuit de verjaring.

Verjaring van dwangsommen

Bestuursrechtelijke dwangsommen verjaren al na slechts één jaar (art. 5:35 Awb). Wel biedt de Awb aan bestuursorganen een aantal mogelijkheden om de verjaringstermijn te verlengen (art. 4:111 Awb) of te stuiten (art. 4:105 en 4:106 Awb). Concreet kunnen bestuursorganen de verjaring stuiten door:

  • Het instellen van een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 3:316 lid 1 BW;
  • Een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 Awb;
  • Een beschikking tot verrekening;
  • Een dwangbevel; en
  • Een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel;

Daarnaast stuit ook erkenning van het recht door de schuldenaar de verjaring.

Over de eisen die de Afdeling stelt aan een aanmaning om stuitende werking te hebben, schreven wij eerder een blog. Die rechtspraak komt erop neer dat uit een aanmaning onmiskenbaar moet blijken dat als de overtreder niet betaalt, tot dwanginvordering wordt overgegaan.

Volgens de Hoge Raad heeft de opsomming van stuitingshandelingen een limitatief karakter.

De feiten

Het gaat in beide zaken om een aanschrijving op grond van artikel 13a Woningwet. Dat artikel ziet, kort gezegd, op de mogelijkheid om verplichtingen op te leggen om maatregelen te nemen als een bouwwerk in ernstige mate in strijd is met de welststand. B&W hadden de overtreders onder oplegging van een last onder dwangsom gelast de in aanschrijving genoemde maatregelen te nemen.

In beide zaken voldoen de overtreders (onbetwist) niet aan de last onder dwangsom. B&W beginnen dan ook met de invordering van de dwangsommen. In beide zaken stelt de overtreder dat de bevoegdheid tot invordering inmiddels is verjaard.

In deze zaken versturen B&W aanmaningen en betekenen dwangbevelen. Deze handelingen stuiten de verjaring (art. 4:106 Awb). B&W pakken vervolgens door en leggen executoriale beslagen. Ook het leggen van executoriaal beslag stuit de verjaring. Executoriaal beslag is namelijk een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel (art. 4:106 Awb).

Vervolgens worden de uitspraken echt interessant. In beide zaken heeft de gemeente namelijk gewacht met het treffen van verdere executiemaatregelen, maar is wel door middel van een exploot aangezegd dat zij onverkort aanspraak maakt op de daarin genoemde sommen en dat hiermee de verjaring van deze dwangsommen is gestuit.

Oordeel afdeling

De Afdeling kwalificeert deze exploten als een mededeling waarbij de gemeente zich ondubbelzinnig haar recht op nakoming voorbehoudt. Deze stuitingsmogelijkheid staat in art. 4:107 Awb. Uit dat artikel blijkt echter ook dat alleen de schuldeiser van een bestuursorgaan met een dergelijke mededeling de verjaring kan stuiten; en dus niet het bestuursorgaan zelf. Desondanks oordeelt de Afdeling dat de verjaring door deze exploten is geuit.

Commentaar

Gelet op de tekst van de wet is de uitspraak van de Afdeling verrassend. Ook omdat de memorie van toelichting duidelijk maakt dat het niet de bedoeling van de wetgever is dat bestuursorganen op deze wijze de verjaring stuiten. Weliswaar kan in het civiele recht een ondubbelzinnige mededeling voldoende zijn voor stuiting, maar de wetgever heeft oog gehad voor de bijzondere positie van bestuursorganen en de extra bevoegdheden die een bestuursorgaan heeft (het doen uitgaan van een aanmaning en het uitvaardigen van een dwangbevel). Omwille van de rechtszekerheid heeft de wetgever de stuitingsmogelijkheden voor bestuursorganen gelimiteerd.

Ook de eerdere rechtspraak, waarin de Afdeling (strenge) eisen stelde aan een aanmaning om stuitende werking te hebben, wees niet in de richting dat de Afdeling de stuitingsmogelijkheden (voor bestuursorganen) ruimhartig zou interpreteren.

Wij menen dat de Afdeling hiermee welbewust de grenzen van haar rechtsvormende taak opzoekt.

Een bestuursorgaan dient volgens ons er (nog) niet op te vertrouwen dat een aanzegging met de juiste inhoud altijd zal kwalificeren als stuitingshandeling. De Afdeling overweegt in de onderhavige zaken expliciet dat ‘in dit geval’ de exploten gelijk worden gesteld met een stuitingshandeling. Het hele samenstel aan feiten kan daaraan ten grondslag liggen. In dat opzicht is deze uitspraak vergelijkbaar met een arrest van de Hoge Raad van september 2015. Het is wachten op eventuele verdere jurisprudentie om te zien of er een vaste bestuursrechtjurisprudentielijn wordt ontwikkeld in afwijking van de wet.

Gegevens uitspraken

ABRvS 27 juli 2016, zaaknr. 201503535/1/A1, ECLI:NL:RVS:2016:2087

ABRvS 27 juli 2016, zaaknr. 201503536/1/A1, ECLI:NL:RVS:2016:2088