De huisvesting van arbeidsmigranten en - nog meer - de opvang van vluchtelingen zijn actuele vraagstukken. Sinds kort is het mogelijk bestaande gebouwen buiten de bebouwde kom sneller planologisch klaar te maken voor vluchtelingenopvang. De ruimtelijke motivering moet hoe dan ook wel deugen.

Kruimelvergunning

Voor het geval het bestemmingsplan in de weg staat aan de opvang van vluchtelingen op een bepaalde plek in het buitengebied, is van belang dat in artikel 4 onderdeel 9 bijlage II Bor van de planologische kruimellijst sinds kort - naast de logiesfunctie voor werknemers - ook de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen wordt genoemd. Hierdoor kan dit gebruik mogelijk worden gemaakt door een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12 lid 1 onder a onder 2 Wabo te verlenen, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten. Opvang binnen de bebouwde kom – zonder vergroting van de bebouwing – was en is op grond van artikel 4 onderdeel 9 sowieso al een kruimelgeval.  

Het voordeel van de keuze voor een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12 lid 1 onder a onder 2 Wabo is dat de procedure voor de totstandkoming hiervan sneller (via de reguliere procedure met binnen acht weken een besluit) en minder complex is dan de bestemmingsplanprocedure (het is een besluit van het college en niet van de raad). Wel geldt dat ook een kruimelvergunning met inachtneming van een goede ruimtelijke ordening toereikend gemotiveerd moet worden. Voorts is van belang voor ogen te houden dat mogelijk een gebruiksvergunning brandveilig gebruik nodig is waarvoor wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure dient te worden gevolgd (zie Vzgr. Rb. Overijssel, 7 mei 2015, ECLI:NL:RBOVE:2015:2230), tenzij gezegd kan worden uitvoering vanwege een ongewoon (opvang)probleem op korte termijn nodig is (artikel 3.10 lid 2 onder a).  

Overigens kan een kruimelvergunning voor van het bestemmingplan afwijkend gebruik van gronden of bouwwerken hoe dan ook worden verleend voor een termijn van ten hoogste tien jaar, zonder bebouwingsbeperking (artikel 4 onderdeel 11 bijlage II Bor). Als er voor het onderbrengen van vluchtelingen bijvoorbeeld in (paviljoen)tenten of andere tijdelijke accommodatie moet worden voorzien, kan daar op deze manier – tijdelijk en in beginsel gepaard met de verlening van een omgevingsvergunning - medewerking aan worden verleend.

Afweging van alternatieven

Voor wat betreft de ruimtelijke motivering, kan onder meer gewezen worden op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State  van 5 augustus jl. die betrekking heeft op een bestemmingsplan van Halderberge waarmee onder meer voorzien is in de legalisering van de huisvesting van arbeidsmigranten in een voormalige kampeerboerderij. De Afdeling overweegt hierin dat de voor- en nadelen van locatie-alternatieven voor het desbetreffende gebruik in de afweging dienen te worden meegenomen. Echter, als tegenstanders locaties noemen die naar hun oordeel beter geschikt zijn, maar dat vervolgens niet onderbouwen, lijken die door de gemeente niet allemaal in beeld gebracht te hoeven worden, laat staan dat ze uit zichzelf op zoek moet gaan naar mogelijke alternatieven.

In de genoemde bestemmingsplanzaak waren de door appellante gesuggereerde locaties kennelijk niet nader toegelicht, behalve (waarschijnlijk) het oud-gemeentehuis. Daardoor faalt het betoog dat voor de migrantenhuisvesting betere locaties in aanmerking komen en (dus) door de gemeente onderzocht hadden moeten worden. Voor het voormalige gemeentehuis aanvaardt de Afdeling het verweer dat hier al andere (woningbouw)plannen voor bestaan en daarin hoe dan ook te weinig migranten onder gebracht kunnen worden. Bovendien heeft de raad voor de kampeerboerderij een leegstands- en verpauperingsrisico alsmede – misschien wat paradoxaal – een gunstige ligging naar voren gebracht. Los van alternatieven, wordt in de Afdelingsuitspraak uiteindelijk geoordeeld dat de raad ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de indirecte geluidhinder bij het recreatiepark van appellante door verkeer dat het arbeidsmigrantenpension aandoet of verlaat. Het besluit is daarmee onzorgvuldig voorbereid.

Kruimelbevoegdheid van provincie en Rijk

Als het gaat om de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen, zijn ook gedeputeerde staten en de minister bevoegd om een kruimelvergunning te verlenen (artikelen 3.1 aanhef en onder b en 3.2 aanhef en onder b Bor). Dan moet er wel sprake zijn van een provinciaal respectievelijk nationaal belang, waarbij de vraag bepalend is of aan het desbetreffende belang bovengemeentelijke aspecten kleven. Voor de opvang van vluchtelingen lijkt die vraag bevestigend beantwoord te kunnen worden. In elk geval mag al snel worden gezegd dat sprake is van een bovengemeentelijk belang; vgl. ABRS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3923ABRS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1223 en ABRS 29 juli. ECLI:NL:RVS:2015:2413.

Mocht tussen gemeente en een hogere overheid verschil van mening bestaan over de geschiktheid van een bepaalde locatie en heeft bestuurlijk overleg niet tot een oplossing geleid, dan moet er dus rekening mee worden gehouden dat van hogerhand een Rijks- of provinciale omgevingsvergunning wordt verleend. Als vervolgens wordt overwogen daar bezwaar tegen te maken of beroep in te stellen, dan heeft het gelet op het hiervoor gestelde niet zoveel zin het provinciale of nationale belang te ontkennen. Voor wat betreft de eventuele onrechtmatigheid is het dan beter om te concentreren op andere vragen. Is de kruimelvergunning bijvoorbeeld wel zorgvuldig voorbereid? Het gaat er onder meer om dat daar op basis van voldoende onderzoek een toereikende motivering aan ten grondslag is gelegd, mede gelet op de gevolgen voor het woon- en leefklimaat voor omwonenden. Daarbij moet beoordeeld worden of eventueel door het gemeentebestuur genoemde – en onderbouwde - alternatieven wel daadwerkelijk door GS danwel de minister in de belangenafweging zijn meegenomen.