Par sa décision n°2016-536 QPC du 19 février 2016, le Conseil constitutionnel juge insuffisantes les garanties entourant les saisies informatiques opérées lors de perquisitions administratives.

Les attentats du 13 novembre 2015 ont conduit à une réforme de la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence devenue inadaptée à la gravité des menaces terroristes. Cette réforme issue d’une loi du 20 novembre 2015 a été soumise au Conseil constitutionnel dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) soulevée par la Ligue des droits de l'homme à l’occasion d’un contentieux devant le Conseil d’Etat. L’association requérante invoquait l’atteinte à l’exigence constitutionnelle de contrôle judiciaire sur les mesures affectant l’inviolabilité du domicile issue de l’article 66 de la Constitution et faisait valoir que les modalités des perquisitions portaient une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle, au droit au respect de la vie privée et au droit à un recours juridictionnel effectif.

La confirmation de la validité en soi des perquisitions administratives

Selon la loi du 20 novembre 2015, c’est au ministre de l’Intérieur ou au préfet selon le cas d’ordonner des perquisitions durant l’état d’urgence. Le Conseil constitutionnel n’y a vu nulle atteinte au principe de la protection de la liberté individuelle. En effet, l’absence d’autorisation préalable du juge se justifie par les « circonstances particulières ayant conduite à la déclaration de l’état d’urgence ». Au surplus, la décision administrative ordonnant la perquisition peut être contestée a posteriori devant le juge administratif « chargé de s’assurer que cette mesure qui doit être motivée est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit ».

La décision du Conseil s’inscrit dans le droit fil de sa jurisprudence récente : si en effet, une perquisition administrative non soumise à l’assentiment de l’intéressé requiert en principe l’autorisation d’un juge (décision n°2010-19/27 du 30 juillet 2010 sur les perquisitions fiscales), certains impératifs peuvent justifier de se passer d’une telle autorisation (décision n°2013-357 QPC du 29 novembre 2013 sur les visites des navires décidées par l’administration des douanes du fait de la mobilité des navires et des difficultés de procéder à leur contrôle en mer).

En autorisant l’administration à décider de perquisitions durant l’état d’urgence, « en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » ou « … d’évènements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique », le juge constitutionnel s’est également inscrit dans les pas de la Cour européenne des droits de l’Homme (CrEDH). Celle-ci a admis la conformité à la CEDH des perquisitions sans autorisation judiciaire préalable, dès lors qu’un contrôle juridictionnel effectif ex post de la mesure et du déroulement des opérations est mis en place (Delta Pekarny, 2 octobre 2014, aff. 97/11); jurisprudence confirmée par la Cour de justice de l’Union européenne dans l’arrêt Deutsch Bahn du 18 juin 2015 (C-583-13 P).

La nouvelle loi sur l’état d’urgence confie ce contrôle au juge administratif qui pourra annuler une décision de perquisition illégale et le cas échéant dédommager les victimes. Le juge administratif est estimé pleinement légitime pour veiller au respect de l’inviolabilité du domicile dont le fondement est, selon le Conseil constitutionnel, non plus l’article 66 de la Constitution, mais l’article 2 de la Déclaration de 1789 sur la liberté individuelle.

La décision ici commentée ne devrait pas bouleverser la donne s’agissant des garanties offertes par les législations relatives aux nombreuses perquisitions administratives d’autorités aussi diverses que l’Autorité de la concurrence, l’Autorité des marchés financiers, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’administration fiscale ou des douanes ou encore les URSSAF. En principe, une autorisation judiciaire préalable est requise (ex. les visites ordonnées par le juge des libertés et de la détention en matière de concurrence au titre de l’article L.450-4 du code de commerce, ou pour la recherche des infractions à la règlementation des marchés financiers en vertu de l’article L.621-12 du code monétaire et financier). A défaut, l’assentiment de la personne est nécessaire de sorte qu’on ne peut véritablement parler de perquisition (ex. enquêtes simples de concurrence de l’article L.450- 3 du code de commerce au cours desquelles sans pression des enquêteurs, le professionnel leur remet volontairement des copies de documents).

Ce n’est que vu l’urgence de prévenir un péril imminent pour la sécurité, dans le cadre de ses pouvoirs de police (prévention des atteintes à l’ordre public), que l’administration peut perquisitionner nonobstant l’absence d’autorisation d’un juge. Ce qui confère une portée finalement assez limitée à la dérogation à l’obligation d’intervention judiciaire.

La censure des saisies informatiques non entourées de garanties suffisantes

Si le Conseil constitutionnel a validé le principe de perquisitions administratives de jour et de nuit durant l’état d’urgence, il a été bien plus restrictif s’agissant des mesures qui se veulent les plus efficientes lors de ces perquisitions, à savoir les saisies informatiques.

S’agissant de la collecte des preuves, l’article 11 de la loi de 1955 modifiée prévoyait que : « Il peut être accédé, par un système informatique ou un équipement terminal présent sur les lieux où se déroule la perquisition, à des données stockées dans ledit système ou équipement ou dans un autre système informatique ou équipement terminal, dès lors que ces données sont accessibles à partir du système initial ou disponibles pour le système initial. Les données auxquelles il aura été possible d'accéder dans les conditions prévues au présent article peuvent être copiées sur tout support ».

Assimilant de manière inusitée ces copies à une saisie, le Conseil constitutionnel relève que ni la saisie, ni l’utilisation des données collectées ne sont autorisées par un juge, une considération qui peut paraître contradictoire avec l’idée d’urgence du rassemblement de preuves dans le but de pouvoir prévenir une attaque terroriste. Le juge constitutionnel note qu’aucun lien entre les données et la personne constituant une menace pour l’ordre public n’a à être établi, d’autant que la perquisition peut avoir lieu chez un tiers.

Il en déduit que les saisies ne sont pas entourées de « garanties légales propres à assurer une conciliation équilibrée entre l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et le droit au respect de la vie privée ». Reste au législateur à revoir sa copie, au risque, en subordonnant les saisies informatiques à l’autorisation d’un juge, de priver de portée la validation par le même Conseil constitutionnel du système d’autorisation administrative des perquisitions en période d’état d’urgence.

La censure des dispositions sur les saisies informatiques est révélatrice de la sensibilité du Conseil à la protection de la vie privée : ainsi, concernant les accords Schengen, il a vérifié que les données du « Système d’Information Schengen » ne soient utilisées que pour les fins poursuivies par l’accord, toute utilisation non conforme devant être « considérée comme un détournement de finalité » (décision n°91-294 DC du 25 juillet 1991).

Dès lors que l’impératif de prévenir un péril terroriste imminent n’a pas suffi à faire valider par le juge constitutionnel les saisies informatiques non ciblées, il ne serait pas étonnant que certains cherchent à infléchir la jurisprudence de la Cour de cassation (Crim. 30 novembre 2011, n° 10-81.749 ; 24 avril 2013, 12-80.334) et de la CrEDH (30 juin 2011, aff. 25041/07) qui a admis les saisies de supports informatiques ou de messageries informatiques dans leur globalité à titre d’éléments de preuve, au cours des investigations de l’Autorité de concurrence ou de l’Autorité des marchés financiers fondées sur des présomptions d’infractions ; la société demanderesse ayant pu bénéficier d'un recours effectif contre la décision du juge des libertés et de la détention.