Le 26 juillet 2016, le gouvernement de l’Ontario a publié un document de consultation intitulé Examen du cadre de capitalisation du déficit de solvabilité des régimes de retraite à prestations déterminées de l’Ontario (le « document de consultation »), dont la période de consultation se termine le 30 septembre 2016.

Comme nous l’avons indiqué dans notre Bulletin Blakes de novembre 2015 intitulé Exposé économique 2015 de l’Ontario : mesures touchant le système de revenu de retraite, le gouvernement de l’Ontario devait examiner, et ce, « le plus rapidement possible », le cadre en matière de capitalisation du déficit de solvabilité des promoteurs de régimes de retraite à prestations déterminées à employeur unique du secteur privé, dans le but d’y proposer une série de réformes. Le document de consultation est en fait le résultat de cet examen.

En 2009, en 2012 et à nouveau cette année, le gouvernement de l’Ontario a offert une dispense temporaire relative à la capitalisation du déficit de solvabilité. Il reconnaît désormais que, puisque les taux d’intérêt sont demeurés bas et que des rondes successives d’allègement temporaire de la capitalisation du déficit de solvabilité ont été nécessaires, il existe un problème qui doit être réglé. En outre, il considère la sécurité des prestations comme un enjeu important. En effet, d’après le document de consultation, l’objectif déclaré de l’examen de la capitalisation du déficit de solvabilité est d’élaborer une série de réformes de capitalisation du déficit de solvabilité, axées sur la viabilité et le caractère abordable des régimes ainsi que sur la sécurité des prestations, qui tiendraient compte des intérêts des différents intervenants du secteur des régimes de retraite, y compris les promoteurs, les syndicats, les participants à des régimes et les retraités.

Le gouvernement de l’Ontario présente deux approches relatives à la réforme de la capitalisation du déficit de solvabilité : l’approche A, qui vise à modifier les règles existantes de capitalisation du déficit de solvabilité, et l’approche B, qui vise à éliminer les règles actuelles de capitalisation du déficit de solvabilité et à renforcer la capitalisation selon l’approche de continuité.

En outre, il soulève la question du rôle futur du Fonds de garantie des prestations de retraite (le « FGPR »), notamment le niveau de garantie des prestations et la manière dont les évaluations à l’appui des activités du Fonds devraient être déterminées.

Enfin, le document de consultation renferme une section qui traite des mesures de réforme supplémentaires et complémentaires qui sont également à l’étude.

Le présent bulletin décrit brièvement les principaux éléments du document de consultation. Nous prévoyons soumettre des mémoires écrits au gouvernement de l’Ontario d’ici le 30 septembre 2016 et nous serions heureux de discuter avec vous de tout commentaire que vous souhaiteriez y inclure.

APPROCHE A : RÈGLES DE CAPITALISATION DU DÉFICIT DE SOLVABILITÉ MODIFIÉES

L’approche A n’élimine pas la capitalisation du déficit de solvabilité des régimes de retraite à employeur unique (les « RREU »); elle présente plutôt des modifications pouvant être apportées aux exigences existantes pour résoudre les problèmes cernés, comme le prolongement de la faiblesse des taux d’intérêt à long terme. (En vertu de l’approche A, le gouvernement ne semble pas envisager d’éliminer les exclusions existantes de la capitalisation du déficit de solvabilité, par exemple l’indexation.)

L’approche A prévoit les sept options suivantes pouvant être adoptées seules ou en combinaison :

Option 1 : Ratios de solvabilité moyens

Cette méthode autoriserait les promoteurs de régime à calculer le ratio de solvabilité moyen sur trois ans. Le ratio de solvabilité moyen et le passif de solvabilité à la date d’évaluation serviraient alors à calculer le déficit devant être capitalisé sur cinq ans. Une variation de cette méthode consisterait à autoriser les promoteurs de régime à assurer la capitalisation selon le moins élevé d’entre le ratio de solvabilité moyen et le ratio de solvabilité réel à la date d’évaluation.

Option 2 : Période d’amortissement prolongée

La période d’amortissement des déficits de solvabilité, qui est actuellement de cinq ans, pourrait être prolongée. Le gouvernement ne précise pas la prolongation qu’il envisage, mais donne en guise d’exemple dix ans.

Option 3 : Consolidation des déficits de solvabilité

Cette option permettrait aux promoteurs de régimes d’avoir un « nouveau depart » sur le plan du déficit de solvabilité à chaque date d’évaluation. Elle faciliterait la compréhension de la capitalisation du déficit de solvabilité, en plus de réduire le montant des paiements des déficits de solvabilité.

Option 4 : Capitalisation d’un pourcentage du passif de solvabilité

Aux termes de cette option, seule une partie du passif de solvabilité devrait être capitalisée, ce qui diminuerait les paiements du déficit de solvabilité. Le gouvernement indique que cette mesure serait accompagnée d’un accroissement de la garantie prévue par le FGPR. Fait notable, il semble proposer non seulement d’augmenter les cotisations au FGPR à cause des risques supplémentaires inhérents à des paiements réduits des déficits de solvabilité, mais également de majorer le niveau de prestation garanti par le FGPR compte tenu des préoccupations relatives à l’importance du déficit.

Option 5 : Capitalisation du déficit de solvabilité uniquement pour certaines prestations

Cette option permettrait au gouvernement de s’approcher sensiblement de son objectif, à savoir éliminer complètement la capitalisation du déficit de solvabilité. Le document de consultation indique que, dans le cadre de cette option, les prestations de retraite normale seraient capitalisées uniquement selon l’approche de continuité. Encore une fois, le gouvernement propose de majorer le niveau de prestation garanti par le FGPR.

Option 6 : Comptes de réserve de solvabilité

Cette option, déjà adoptée en Alberta et en Colombie-Britannique, permettrait de créer dans la caisse d’un régime de retraite un compte distinct où seraient détenus les versements destinés à amortir un déficit de solvabilité. Ainsi, lorsque la capitalisation retrouverait un certain niveau, l’employeur pourrait retirer l’excédent sans égard aux réserves du régime.

Option 7 : Lettres de crédit

En Ontario, on peut utiliser les lettres de crédit obtenues d’une institution financière pour couvrir des paiements spéciaux de solvabilité jusqu’à concurrence de 15 % du passif de solvabilité. Dans le document de consultation, on propose d’autoriser un pourcentage supérieur (non précisé) du passif de solvabilité pouvant être capitalisé au moyen de lettres de crédit. Il s’agit là d’une bonne occasion de fournir des commentaires sur le fonctionnement des règles existantes.

APPROCHE B : ÉLIMINER LES RÈGLES ACTUELLES EN MATIÈRE DE CAPITALISATION DU DÉFICIT DE SOLVABILITÉ ET RENFORCER LA CAPITALISATION SELON L’APPROCHE DE CONTINUITÉ

En bref, l’approche B vise à abolir les exigences de capitalisation du déficit de solvabilité, à maintenir les exigences de présentation d’évaluation du déficit de solvabilité, et à envisager des exigences de capitalisation selon l’approche de continuité plus rigoureuses. À cette fin, les options suivantes peuvent être adoptées seules ou en combinaison en vue de créer une capitalisation accrue selon l’approche de continuité :

Option 1 : Exiger un coussin de capitalisation (provision pour écarts défavorables)

Selon le document de consultation, la provision pour écarts défavorables (la « PPED ») correspond à la différence entre l’actif et le passif d’un régime qui doit être capitalisée avant que le régime puisse prendre des décisions susceptibles d’affaiblir la position de capitalisation du régime, par exemple d’augmenter les prestations. Soulignons que des PPED ont récemment été utilisées au Québec.

Dans le document de consultation, il est mentionné qu’un certain nombre de facteurs pourraient servir au calcul de la PPED, par exemple la stratégie de placement d’un régime par rapport au profil démographique du régime, la solidité financière de l’entité de parrainage (utilisée au Royaume-Uni), la conception et les hypothèses de taux d’intérêt du régime.

Option 2 : Période d’amortissement plus courte

La période d’amortissement actuelle de 15 ans pourrait être raccourcie pour les évaluations de la capitalisation en cours.

Option 3 : Restrictions sur les hypothèses de rendement du capital investi

Habituellement, le taux d’intérêt choisi par un actuaire est l’hypothèse la plus importante servant à déterminer le passif et le coût des services actuels. Cette option autoriserait le surintendant à fixer un taux d’intérêt maximal fondé sur la meilleure estimation qu’un actuaire ne pourrait dépasser, ou à exiger le recours au taux d’intérêt utilisé aux fins comptables.

Option 4 : Seuil de solvabilité nécessitant une capitalisation accrue

Cette option permettrait à la solvabilité de continuer à jouer un rôle dans la capitalisation pour établir si une capitalisation supplémentaire est nécessaire, par exemple si la solvabilité d’un régime est inférieure à un certain seuil de solvabilité, ou pour prendre certaines mesures.

Option 5 : Bonification du FGPR

Dans le cadre de cette option, il faudrait possiblement majorer les cotisations au FGPR afin de réduire le risque pour le FGPR si la capitalisation du déficit de solvabilité était éliminée. Aucune suggestion n’est faite concernant l’ampleur de cette bonification. En outre, le document de consultation indique que le niveau de protection actuel fourni par le FGPR pourrait aussi être accru à l’aide de cotisations au FGPR supplémentaires, au besoin. De plus, le calcul des cotisations au FGPR devrait tenir compte non seulement de l’état de capitalisation du régime, mais aussi d’autres facteurs comme la mesure dans laquelle la stratégie de placement d’un régime est conforme à son profil démographique.

MESURES DE RÉFORME SUPPLÉMENTAIRES ET COMPLÉMENTAIRES

Comme nous l’avons mentionné, des mesures de réforme supplémentaires et complémentaires sont également envisagées et pourraient être présentées parallèlement aux approches A ou B, dont les suivantes :

  1. Exiger un rapport d’évaluation annuelle sans égard à la position de capitalisation du régime.
  2. Exiger que des politiques en matière de gouvernance et de capitalisation soient établies et déposées auprès de la Commission des services financiers de l’Ontario.
  3. Modifier le calcul de la valeur de rachat afin de verser aux particuliers qui choisissent de cesser de participer au régime un montant tenant mieux compte du risque sous-jacent associé à la prestation de retraite. Cela pourrait se faire par une hausse du taux d’intérêt utilisé aux fins du calcul de la valeur de rachat.
  4. Autoriser des réductions ou des suspensions de cotisations seulement si une PPED, selon l’approche de continuité ou selon l’approche de solvabilité, est entièrement capitalisée. En outre, les administrateurs devraient déposer des relevés annuels confirmant l’admissibilité au maintien d’une réduction ou suspension des cotisations. Il paraît étrange que le gouvernement, tout en reconnaissant que les promoteurs ont besoin d’aide à cause des niveaux de capitalisation attribuables à la faiblesse des taux d’intérêt, impose un fardeau supplémentaire sur des régimes déjà surcapitalisés.
  5. Dans les cas où le ratio de capitalisation d’un régime serait inférieur à un pourcentage donné, exiger que ce régime capitalise immédiatement la partie d’une majoration de prestations sous le seuil précis et amortisse le reste sur une période plus courte que la période d’amortissement habituelle.
  6. Modifier la Loi sur les régimes de retraite (la « LRR ») de l’Ontario pour décharger l’administrateur de régime des obligations qui lui incombent en vertu de la LRR s’il souscrit des rentes auprès d’une compagnie d’assurance et répond à certaines conditions.
  7. Modifier la couverture du FGPR sans égard à l’approche choisie.

Le document de consultation contient des questions précises. Essentiellement, le gouvernement invite les parties intéressées à lui faire part d’ici le 30 septembre 2016 de leurs commentaires sur les avantages et inconvénients des diverses approches, options et mesures supplémentaires proposées, ainsi qu’au sujet de toute restriction ou mesure pouvant être pertinente. Il serait donc opportun que les promoteurs de régimes de retraite soumettent des mémoires malgré ce court délai, d’autant plus qu’il s’agit de changements fort importants et longuement attendus.