Met een beroep op het gelijkheids- of vertrouwensbeginsel kan een appellant afdwingen dat de bestuursrechter een rechtsnorm die kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen toch inhoudelijk beoordeelt, zo oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een uitspraak op 16 maart 2016. Stibbe trad in deze zaak op voor Praxis en betoogde dat ook in het bestuursrecht een correctie op het relativiteitsvereiste nodig is. In het burgerlijk recht is er al een dergelijke correctie, de zogeheten correctie Langemeijer.

De aanleiding

Op 2 december 2012 heeft de gemeenteraad van de gemeente Zwolle bestemmingsplan ‘Blaloweg en Katwolderweg (voormalig Shell-terrein en omgeving)’ vastgesteld. Dit besluit voorziet in de komst van een vestiging van bouwmarktketen Hornbach. Tegen dit besluit hebben twee concurrerende bouwmarkten en omwonenden beroep ingesteld. Volgens Praxis is het besluit onder meer in strijd met regelgeving op het gebied van milieu en externe veiligheid omdat het bestemmingsplan erin voorziet dat de bouwmarkt (gedeeltelijk) kan worden ontwikkeld binnen de externe veiligheidscontour van de nabijgelegen inrichting van Argos Oil. Volgens de gemeenteraad  van Zwolle strekken de die ingeroepen normen echter niet tot bescherming van concurrentiebelangen, zodat het besluit niet op die gronden kan worden vernietigd.

Het uitgangspunt: het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a Awb)

Op grond van artikel 8:69a Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een bepaalde geschreven of ongeschreven rechtsnorm indien deze norm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich op die regel beroept.

Praxis stelt echter dat zelfs indien de wettelijke regels op het gebied van externe veiligheid en milieu kennelijk niet trekken tot bescherming van haar belangen, het beroep op deze regels toch inhoudelijk moet worden beoordeeld. Schending van deze regels leidt volgens Praxis namelijk tot schending van de concrete verwachting die Praxis aan deze normen mocht ontlenen, zodat de raad ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Deze normen strekken volgens Praxis wel tot bescherming van haar belangen. Praxis beroept zich daarbij op een correctie op het relativiteitsvereiste, naar analogie van wat in het civiele recht de correctie-Langemeijer is gaan heten. Deze correctie houdt kort gezegd in dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die strikt genomen niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals geleden door degene die zich erop beroept, tevens in strijd kan zijn met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wel strekt tot bescherming tegen die schade.

Omdat de vraag naar de toepassing van de correctie-Langemeijer geregeld speelt in zaken waarbij een concurrent opkomt tegen een bepaald besluit, heeft de voorzitter van de Afdeling op 14 juli 2015 staatsraad advocaat-generaal Widdershoven om een conclusie gevraagd.

De inhoud van de conclusie

Op 2 december 2015 heeft staatraad advocaat-generaal Widdershoven zijn conclusie uitgebracht. Onder verwijzing naar recente jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie zette de staatsraad advocaat-generaal nogmaals uiteen dat toepassing van het relativiteitsvereiste op een concurrent zijn algemeenheid niet in strijd is met het Verdrag van Aarhus en/of het Europeesrechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming. Wel adviseerde de staatsraad advocaat-generaal de bestuursrechter om het relativiteitvereiste uit artikel 8:69a Awb te corrigeren. De staatsraad advocaat-generaal concludeerde dat schending van een wettelijke norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van appellanten, en op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden.

De uitspraak van de Afdeling

De Afdeling volgt nu de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal en aanvaardt in navolging van het civiele recht een correctie op het relativiteitsvereiste. In navolging van de staatsraad advocaat-generaal oordeelt de Afdeling dat voor toepassing van het relativiteitsvereiste teleurstelling van de algemene verwachting dat de overheid op een voor iedereen gelijke wijze wettelijke regels naleeft en handhaaft onvoldoende is. Wil een beroep op het vertrouwensbeginsel in dit geval succesvol zijn, dan moet appellant aannemelijk maken dat:

  1. er concrete verwachtingen bestonden dat appellant door de geschonden norm zou worden beschermd;
  2. deze verwachtingen waren gewekt door een bevoegd persoon;
  3. door schending van het vertrouwen is appellant in een slechtere positie komen te verkeren. Bijvoorbeeld omdat hij investeringen heeft verricht die door het niet nakomen van de gewekte verwachtingen nutteloos zouden zijn.

Volgens de Afdeling kan een beroep op het gelijkheidsbeginsel slechts succesvol zijn indien appellant aantoont dat:

  1. hij voor wat betreft de geldende wettelijke voorschriften en feiten in een voldoende vergelijkbare situatie verkeert. Daarbij behoeft het niet te gaan om dezelfde wettelijke voorschriften, maar om voldoende vergelijkbare voorschriften;
  2. hem als gevolg van de geschonden wettelijke norm verplichtingen zijn opgelegd waaraan de concurrent als gevolg van de normschending niet hoeft te voldoen;
  3. en hij daardoor daadwerkelijk is benadeeld.

De bewijslast ligt in beide gevallen bij degene die zich op deze beginselen beroept.

En nu?

De uitspraak van de Afdeling voorziet er dus in dat een appellant met een beroep op de materiele beginselen van behoorlijk bestuur  moet kunnen bereiken dat de rechter (mede) toetst aan de wettelijke regel die strikt genomen niet ter bescherming van zijn belang strekt. Gelet op de strikte toetsingscriteria van de Afdeling zal de in deze uitspraak aanvaarde correctie niet leiden tot een algemene rechtszekerheidscorrectie. Slechts wanneer er concrete verwachtingen zijn gewekt en er aantoonbaar nadeel is gelegen is een correctie van artikel 8:69a Awb op zijn plaats.

Tot slot verdient melding dat uit de uitspraak volgt dat correctie op artikel 8:69a Awb (vooralsnog) slechts betrekking heeft op de materiele beginselen van behoorlijk bestuur (beginselen die zien op de inhoud van bestuursbesluiten). Voor schending van de formele (procedurele) beginselen van behoorlijk bestuur geldt nog onverkort de lijn dat deze niet los kunnen worden gezien van de onderliggende materiële norm.

We zien uit naar nieuwe jurisprudentie waarin de door de Afdeling ingeslagen lijn nader wordt ingevuld. De vraag die nu rest is hoe we deze correctie moeten gaan noemen. Omdat in het civiele recht de correctie genoemd is naar de advocaat-generaal, zouden wij voorstellen om van de correctie Widdershoven te spreken.