Het komt niet zo vaak voor, een onverbindendverklaring, maar afgelopen woensdag gebeurde het dan toch: volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is artikel 7c van Besluit uitvoering Chw deels onverbindend. De impact van deze uitspraak is potentieel groot, 19 plangebieden in 17 verschillende gemeenten vallen onder artikel 7c. Reparatie is al aangekondigd. In deze blog een vooruitblik op wat de 17 gemeenten nu te wachten staat.

Kern van de zaak

Het bestemmingsplan Spoorzone van de gemeente Culemborg voorziet in de herinrichting van de stationsomgeving van Culemborg. Dit project is in het kader van de Crisis- en Herstelwet aangewezen als innovatief experiment, in het bijzonder de pilot Bredere reikwijdte bestemmingsplan, waarover wij eerder schreven.

De nota van toelichting op artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw vermeldt hierover de pilot:

“Met deze pilot wordt geëxperimenteerd met de in de toekomstige Omgevingswet beoogde verbreding van het bestemmingsplan tot een omgevingsplan. Zolang de beoogde Omgevingswet niet is vastgesteld en in werking is getreden, geldt een experimenteel omgevingsplan als een buitenwettelijk en vormvrij plan. Met artikel 7c wordt een wettelijke grondslag gegeven aan deze experimentele bestemmingsplannen. In het kader van dit experiment mag worden afgeweken van de aangegeven onderdelen van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), de Wet geluidhinder (Wgh), het Besluit geluidhinder (Bgh), de Wet milieubeheer (Wm) en het Activiteitenbesluit milieubeheer.”

en over het project in Culemborg:

“De Spoorzone in de gemeente Culemborg bestaat aan de westzijde uit een gesloten stortplaats en verlaten bedrijfsterrein. De gemeente wil het gebied rond het NS-station samen met commerciële partijen herontwikkelen met vervoersvoorzieningen, winkels, hotels, horeca, bedrijvigheid, wonen, etc. De ontwikkeling vergt een lange doorloop en flexibele invulling waarin ruimte is voor marktontwikkelingen die nu nog niet bekend zijn. Het bestemmingsplan kent daarvoor een te korte geldingsduur, is te weinig flexibel en vraagt te veel duidelijkheid vooraf. Het experiment moet daarvoor de betrouwbare juridische basis verschaffen.”

In het verlengde hiervan heeft de gemeente gebruik gemaakt lid 2 van artikel 7c, op grond waarvan het bestemmingsplan Spoorzone een looptijd heeft van 20 jaar in plaats van 10 jaar. Ook is toepassing gegeven aan de leden 6 en 7, door in de regels van het bestemmingsplan een koppeling op te nemen met het beeldkwaliteitsplan en dit beeldkwaliteitsplan als toetsingskader te gebruiken bij de te verlenen omgevingsvergunningen binnen het plangebied.

De Afdeling oordeelt dat de leden 2, 6 en 7 van artikel 7c onverbindend zijn, omdat artikel 2.4 lid 3 van de Chw voorschrijft dat als bij een experiment wordt afgeweken van een wettelijke bepaling, de AMvB (het Besluit uitvoering Chw) moet aangeven hoe lang ten hoogste van die wettelijke bepaling kan worden afgeweken. De raad had aangevoerd dat artikel 7c lid 2 bepaalt dat het bestemmingsplan na 20 jaar opnieuw moet worden vastgesteld, in plaats van de 10 jaar van artikel 3.1 lid 2 Wro, en er dus wel degelijk een termijn is gesteld. Het ligt echter subtieler: met die 20 jaar wordt afgeweken van de wettelijke termijn van 10 jaar, maar daarmee is nog niet bepaald hoe lang ten hoogste van de wettelijke termijn van 10 jaar mag worden afgeweken. Meer concreet: niet bepaald is bijvoorbeeld, of na 20 jaar opnieuw een bestemmingsplan met een looptijd van 20 jaar kan worden vastgesteld voor dit plangebied. Evenmin maakt artikel 7c duidelijk hoe omgegaan moet worden met tussentijdse herzieningen van het bestemmingsplan. Pijnlijk voor de gemeente Culemborg is, dat haar bestemmingsplan sneuvelt doordat de regering bij het opstellen van artikel 7c de wet niet goed heeft toegepast.

Wat nu?

Onmiddellijk na de uitspraak heeft het ministerie via de website omgevingswetportaal.nl laten weten dat het Besluit gerepareerd zal worden. De vraag is nu of de uitspraak slechts een rimpeling is die snel zal worden vergeten of dat zij toch ingrijpendere gevolgen zal hebben voor lopende bestemmingsplanprocedures.

Zeker is dat het op dit moment niet mogelijk is om rechtmatig bestemmingsplannen vast te stellen met toepassing van de onverbindend verklaarde delen van artikel 7c. Gemeenten waar de raadsvergadering tot vaststelling van het bestemmingsplan al is ingepland, zullen rekening moeten houden met uitstel tot het Besluit is gerepareerd.

De vraag is of bestemmingsplannen die al zijn vastgesteld op grond van de onverbindende bepalingen zullen sneuvelen bij de Afdeling. In de Culemborgse zaak vernietigde de Afdeling het bestemmingsplan omdat de motivering van (de uitvoerbaarheid van) het plan was toegesneden op een looptijd van 20 jaar. Als voor een bestemmingsplan (alsnog) beargumenteerd kan worden dat het binnen 10 jaar uitvoerbaar is, dan is toepassing van artikel 7c lid 2 niet nodig en kan het plan in stand blijven. Omdat de Afdeling de uitvoerbaarheid van het plan niet ambtshalve toetst, zullen bestemmingsplannen waartegen geen beroepsgronden zijn gericht die betrekking hebben op de uitvoerbaarheid, eveneens in stand kunnen blijven. Tot slot is voorstelbaar dat als eenmaal duidelijk is wanneer de reparatie van het Besluit in werking treedt, de Afdeling haar uitspraken over de betreffende bestemmingsplannen zal aanhouden tot na die inwerkingtreding. Vervolgens kan zij het plan vernietigen met instandlating van de rechtsgevolgen, waarmee de angel uit de zaak is gehaald.

Bestemmingsplannen die al onherroepelijk zijn zullen in dit licht evenmin te duchten hebben van het Culemborgse debacle.

Conclusie

Op het eerste gezicht lijkt de Afdelingsuitspraak inzake Culemborg een stevige streep door de rekening van de 17 gemeenten die werken met de pilot bestemmingsplan met bredere reikwijdte. Bij nader inzien lijkt de schade mee te vallen, als tenminste het ministerie vaart maakt met de reparatie van het Besluit en dat ook zorgvuldig doet. Naar onze mening zou het ministerie er goed aan doen het gehele Besluit door te lichten op potentieel onverbindende bepalingen. Paragraaf 3 (Innovatie) van het Besluit bevat namelijk wel meer artikelen waaruit niet duidelijk blijkt voor hoe lang ten hoogste van de betreffende wettelijke bepaling kan worden afgeweken.