Desde mediados del mes de septiembre del 2016 se han empezado a conocer las sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (TS) a partir del 6 de ese mismo mes; sentencias en las que —más allá de su carácter parcialmente estimatorio de los recursos de casación de que se trataba— se viene a avalar la legalidad del Acuerdo de 1 de agosto del 2013 de Revisión y Modificación del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Madrid de 1997(en adelante, «Revisión/Modificación del PGOU»).

Son varias las sentencias dictadas (y muchas más las que están por llegar), lo que implica inevitables —y, a buen seguro, sustanciales— diferencias entre los muchos recursos planteados que van a obligar al Tribunal Supremo a emitir muchos pronunciamientos específicos y no fácilmente extrapolables. Pero las sentencias analizadas tratan ya algunos aspectos comunes a la gran mayoría de las impugnaciones formuladas a la Revisión/Modificación del PGOU.

En particular —y centrados en aquellos elemen‑ tos de la discusión que tienen vocación general—, el Tribunal Supremo rechaza el argumento prin‑ cipal de los diferentes recursos, que con sus di‑ ferentes matices y vertientes se puede sintetizar en una idea básica: que la Revisión/Modificación del PGOU se dictó para, en la práctica, enervar los efectos de la sentencia anulatoria previa del Tribunal Supremo de 28 de septiembre del 2012. El fundamento de esta decisión es semejante al mostrado ya por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid y no parece preciso detenerse en su análisis, muy estudiado ya. Lo que tiene interés añadido, y mucho, es que el Tribunal Supremo considere que sí existe esta finalidad espuria y anule su disposición transitoria.

Esto es lo que dice la disposición transitoria del Acuerdo de Revisión/Modificación del PGOU: «La Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1985 (PGOUM 85) y la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 (PGOUM 97) relativa a los suelos afectos por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de febrero de 2003 casada par‑ cialmente por la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de julio de 2007, tendrá carácter retroactivo a fecha 20 de abril de 1997, fecha de entrada en vigor del PGOUM 97 vigente, extendiéndose sus efectos a todas las actuaciones urbanísticas reali‑ zadas al amparo del mismo, que deberán adaptar su contenido a lo establecido en la misma».

En el análisis de esta previsión, y frente a su cri‑ terio general ante el conjunto de la Revisión/Mo‑ dificación del PGOU, el Tribunal Supremo entiende lo siguiente:

En la medida en que por virtud de esta cláusula se pretende dar eficacia retroactiva a las determinacio‑ nes de ordenación recogidas en el propio Acuerdo de 1 de agosto de 2013, hemos de colegir que la in‑ dicada disposición transitoria incorpora un elemento añadido, esto es, se trata de algo más y distinto a las propias determinaciones de ordenación conteni‑ das en el referido Acuerdo de 1 de agosto de 2013, cuya justificación acabamos de avalar.

Aceptar sin más la viabilidad de una formula de esta índole, en los genéricos e indiscriminados términos en que se plantea, sin matices y sin ofrecer una justificación especial que por otra parte tampoco se vislumbra, serviría por sí para restablecer la virtua‑ lidad no sólo de éste sino de cualquier plan y dar al traste con cualquier resolución anulatoria adoptada al efecto en sede judicial.

Desde luego, no puede buscarse la justificación de esta disposición transitoria en la propia ordenación a la que viene a acompañar y respecto de la cual constituye un elemento añadido en los términos que antes indicamos. La ordenación propuesta mira al futuro, mientras que la disposición transitoria lo hace [a]l pasado.

Descartada pues la indicada finalidad, no acierta a vislumbrarse cuál pudiera ser ésta a los efectos de verificar la legitimidad de esta disposición transitoria y satisfacer de este modo las razones objetivas de interés general que pudieran venir a justificarla.

A mi entender, esta disposición transitoria era una pieza esencial para proporcionar una cierta co‑ bertura normativa a los instrumentos de ordena‑ ción derivados de la Revisión del PGOU de 1997, anulado por el Tribunal Supremo en su Senten‑ cia de 28 de septiembre del 2012. Dado el tantas veces proclamado (aunque cada vez más —justa‑ mente— discutido) carácter ex tunc o retroactivo en la anulación de planes generales de urbanismo, la aprobación de un nuevo plan en el 2013 crea un marco general para lo sucesivo, pero en sí mismo deja en una situación —llamémosla— incómoda a todos los instrumentos de desarrollo aprobados desde 1997 y hasta agosto del 2013. 

No era sencillo entender cómo podrían estos ins‑ trumentos sobrevivir a su falta de planeamiento general de cobertura. Y de ahí la importancia de la disposición transitoria ahora anulada. Más allá de ser una pieza de difícil interpretación, de alguna manera —nunca satisfactoriamente explicada— se constituía en garante de una cierta pervivencia de un marco normativo básico que daba continuidad al planeamiento desde su aprobación. No es fácil decir si ésta era la mejor de las soluciones, pero era una solución para un endiablado problema práctico.

Con la declaración de nulidad de esta disposición transitoria este esquema queda muy afectado. Por lo que hace a las razones del Tribunal Supremo para la anulación, son sencillas de entender y re‑ sultan muy claras de los párrafos transcritos —en realidad, resultaba mucho más difícil compren‑ der el razonamiento previo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para avalar su legalidad—. Mucho más complicado es evaluar el impacto de esta decisión en los instrumentos de desarrollo hasta agosto del 2013. 

Si se me permite la simplificación, las preguntas que cabe hacerse hoy son dos: ¿disponían es‑ tos instrumentos de un planeamiento general de cobertura en el momento de su aprobación?; y, si la respuesta es negativa —y así se deduce de la anulación de la disposición transitoria—, ¿son estos instrumentos inexorablemente nulos? La revisión/modificación del 2013 en buena medida recupera —para el futuro— la ordenación de esos instrumentos de desarrollo, por lo que nos encon‑ tramos ante un problema acotado en el tiempo, pero la magnitud de los intereses en juego justi‑ fica la atención a este periodo de ¿vacío de pla‑ neamiento?

En las sentencias sobre el recurso plenario frente al Acuerdo de Revisión/Modificación del PGOU, el Tribunal Supremo no entra al análisis detallado de esta situación, no estando obligado a ello por el objeto específico del recurso. Sin embargo, una de las sentencias dictadas (Sentencia 1997/2016) se refiere a un incidente de ejecución de sentencia en el que se planteaba de manera específica la anu‑ lación de todos los instrumentos de desarrollo. Sin profundizar en el análisis de la dimensión procesal de la cuestión, el Tribunal Supremo no estimó la pretensión por entender que escapaba del marco procesal del incidente en curso, pero sí realizó una manifestación de mucho recorrido:

… lo que concierne en esta sede, en relación con las resoluciones dictadas en el marco de un inci‑ dente de ejecución y cuestionadas en casación, es más concretamente verificar si la ejecución de las resoluciones judiciales se ha efectuado en línea de continuidad con lo acordado y juzgado, para poner justamente remedio a ello si no ha sido así, esto es, si tales resoluciones no se han llevado a su puro y debido efecto, si han sido objeto sólo de ejecución parcial o, en lo que más directamente pudiera estar ahora concernido, si ha podido producirse una eje‑ cución fraudulenta de tales resoluciones, a través del dictado de unos actos precisamente encamina‑ dos a enervar su cumplimiento.

Es importante reparar en las diferencias y valga como muestra, para ponerlas de relieve de entrada con toda evidencia, el caso de que, aprobado un plan parcial en desarrollo de un plan general que se anula al cabo de los años, quedará aquél desprovisto en principio desde luego de su requerida cobertura, en tanto que consecuencia lógica y natural de la anulación del plan del que dimana, incluso, dada su naturaleza disposición de carácter general, no cabría sino concluir en la nulidad de pleno derecho del indicado plan parcial.

Ahora bien, una cosa es que sea así inevitablemente y que por tanto por la vía del ejercicio de los recursos correspondientes, proceda por la sola razón antes indicada deducir sin más la citada consecuencia, una vez anulada la ordenación general que constituye en su caso su única fuente de legitimidad; y otra cosa bien diferente es que pueda afir‑ marse que el indicado plan parcial se dictó con un ánimo defraudatorio y que pueda acordarse su nu‑ lidad por la vía de la sustanciación de un incidente de ejecución, por responder a una finalidad espuria encaminada a evitar el cumplimiento de una reso‑ lución judicial, cuando es lo cierto que, de haber sido aprobado poco después del plan general cuyo desarrollo constituye su cometido propio, y mucho antes del dictado de la indicada resolución judicial, difícilmente habría podido ser así.

El Tribunal Supremo excluye luego la automatici‑ dad en la anulación de los instrumentos de planea‑ miento2 e incluso cuestiona que la consecuencia de la falta de un planeamiento de cobertura sea necesariamente un vicio de nulidad del planea‑ miento derivado3. Pero la lectura del párrafo trans‑ crito demuestra que no nos encontramos ante una cuestión resuelta. Tanto por los recursos que puedan ya estar en marcha como por los que se puedan vertebrar mediante cauces oblicuos (re‑ visiones de oficio, recursos indirectos…), los ins‑ trumentos de desarrollo anteriores al 2013 siguen estando sujetos a su posible anulación. Aunque se van eliminando espacios de incertidumbre, todavía quedan flecos pendientes con fuerte potencial de incidencia práctica.