Op 10 november 2014 heeft het Europees Comité voor Sociale Rechten van de Raad van Europa (ECSR) rapporten openbaar gemaakt over de verplichtingen van Nederland bij de opvang van (uitgeprocedeerde) asielzoekers en ongedocumenteerde migranten (klachtnummers 86/2012 en 90/2013). Dit comité van onafhankelijke experts is ingesteld onder het bindende Europees Sociaal Handvest (ESH) en kan naar aanleiding van klachten – formeel niet bindende – uitspraken doen over de naleving van dit verdrag.

Deze uitspraken worden vervolgens toegestuurd aan een politiek orgaan – het Comité van Ministers van de Raad van Europa (CvM) – dat op basis daarvan resoluties met aanbevelingen kan aannemen.

De aanleiding voor de klacht tegen Nederland is het feit dat volwassen vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf, zoals uitgeprocedeerde asielzoekers en vreemdelingen zonder verblijfsvergunning, hier geen recht hebben op opvang als zij niet meewerken aan hun uitzetting. Zij mogen niet werken en krijgen ook geen sociale bijstand om bijvoorbeeld eten, drinken of kleding te kopen. Dit met als doel hen te stimuleren terug te keren naar hun land van herkomst. Gevolg is dat deze personen vaak in zeer slechte omstandigheden op straat of in leegstaande gebouwen leven. Wel krijgen ze soms hulp van particulieren en maatschappelijke organisaties. Gemeenten zitten in een spagaat: aan de ene kant willen zij voorkomen dat deze groep mensen in (levens)gevaar komt of voor (orde)problemen zorgt. Anderzijds handelen zij door mee te werken aan (nood)hulp in strijd met het beleid van het Rijk dat verantwoordelijk is voor de opvang van vreemdelingen en worden er ook geen Rijksmiddelen beschikbaar gesteld. Het gaat daarbij op basis van schattingen om een grote groep personen (in Amsterdam al zo’n 10.000). Voor kinderen geldt onder druk van een uitspraak van de Hoge Raad (ECLI:NL:HR:2012:BW5328) overigens een milder regime met enige opvang.

Nederland verweerde zich tegen de klacht met de stelling dat de ESH-verplichtingen alleen zouden gelden voor legaal op het grondgebied verblijvende personen en dat het verschaffen van hulp aan illegalen een aanzuigende werking zou hebben. Het ECSR gaat daarin niet mee en komt tot het oordeel dat Nederland de artikelen 13 lid 4 (recht op sociale en geneeskundige bijstand) en 31 lid 2 (recht op huisvesting) van het ESH schendt. Het doet de aanbeveling om direct maatregelen te nemen om de betrokken personen bed, bad en brood te verschaffen. Daarbij overweegt het comité dat het ESH weliswaar in beginsel alleen legaal verblijvende personen beschermt, maar dat als het gaat om basale levensbehoeften zoals voeding, kleding, onderdak en medische zorg en de menselijke waardigheid in het geding is, de daarmee samenhangende rechten universeel en afdwingbaar zijn voor alle personen ongeacht hun status. Verder oordeelt het comité dat het voorkomen van aanzuigende werking weliswaar een legitiem doel is maar een onvoldoende rechtvaardiging biedt om mensen basale levensbehoeften te onthouden. Dit temeer omdat de regering de effectiviteit van de maatregel op dit punt niet heeft kunnen aantonen.

Staatssecretaris Teeven heeft laten weten zijn beleid niet te willen aanpassen. Dit omdat het nog geen juridisch bindende uitspraak zou betreffen, maar alleen een voorlopig standpunt van een ‘ondercommissie’. Teeven wil de uitspraak bestuderen en het definitieve standpunt van het CvM afwachten. Dat standpunt volgt echter waarschijnlijk pas ergens in 2015, na (het begin van) de winter dus, terwijl juist in deze periode ondersteuning voor de betrokken personen het hardst nodig is.

Dit traineren door Teeven verdient afkeuring. De uitspraken van het ECSR zijn weliswaar niet juridisch bindend, maar wel gezaghebbend (vgl. het advies daarover van de Raad van State, nr. W03.13.0414/II/Vo alsmede ECLI:NL:CRVB:2010:BL1093). Zij geven uitleg aan het ESH dat voor Nederland wel formeel juridisch bindend is. Verder volgt uit het ESH en de toelichting bij artikel 9 van het door Nederland geratificeerde optionele protocol daarbij dat het CvM weliswaar sociaaleconomische omstandigheden mag betrekken bij zijn beslissing, maar dat het in dat verband niet het juridisch inhoudelijke oordeel van het ECSR kan veranderen of in twijfel trekken. Bovendien betrekt het ECSR bij zijn uitspraken ook andere voor Nederland bindende verdragen en jurisprudentie, waaronder artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake Economische Sociale en Culturele Rechten (IVESCR). Uit dit laatste verdragsartikel volgt volgens het daarbij behorende toezichthoudende comité een vergelijkbare verplichting als het ECSR uit het ESH afleidt. Daarbij is er geen twijfel dat deze verplichting ook voor illegale uitgeprocedeerde asielzoekers geldt (vgl. de bijdrage van Goudsmit op het NJBlog). Vergelijkbare verplichtingen worden onder omstandigheden verder afgeleid uit het eveneens bindende artikel 8 EVRM (ECLI:NL:CRVB:2010:BM0956).

Daarmee staat in feite vast dat Nederland zijn verplichtingen onder het ESH en het IVESCR niet nakomt, het ontbreken van een beslissing van het CvM ten spijt. En zelfs wanneer daarover nog twijfel zou kunnen bestaan dan dwingt het Weens Verdragenverdrag tot uitvoering te goeder trouw van verdragsverplichtingen en om in afwachting van een oordeel van het CvM wel al opvang te gaan bieden aan illegalen die niet meewerken aan hun uitzetting. Deze zou dan eventueel kunnen worden beëindigd mocht dit comité uiteindelijk – tegen de verwachting in – oordelen dat opvang niet is vereist. Uiteindelijk is een loyale naleving van verdragen als het ESH alleen maar in het Nederlands belang. Als immers alle landen in Europa de daaruit voortvloeiende minimumstandaarden naleven, wordt een race to the bottom wat betreft de opvang van asielzoekers voorkomen. Daarmee wordt het argument van de aanzuigende werking – wat daarvan ook zij – verder gerelativeerd, terwijl tegelijkertijd problemen met rondzwervende uitgeprocedeerde asielzoekers zoveel mogelijk worden voorkomen. Maar uiteindelijk is het natuurlijk vooral een kwestie van menselijke beschaving.

Dit Vooraf is verschenen in NJB 2014/2055, afl. 40, p. 2841.