De Afdeling bestuursrechtspraak (”Afdeling”) heeft met de beoordeling van de beroepen betreffende het Natura 2000-gebied “Veluwe” op 10 februari 2016 een interessante uitspraak  gedaan inzake de begrenzing van een Natura 2000-gebied onder de Habitat- en Vogelrichtlijn. Deze uitspraak bevat een informatieve uiteenzetting van de jurisprudentie en verdient daarom signalering.

Algemeen uitgangspunt: beoordelingsruimte

De Staatssecretaris van Economische Zaken (”Staatssecretaris”) wees met het bestreden besluit voor het eerst het Natura 2000-gebied de Veluwe aan als Habitatrichtlijngebied. De Staatssecretaris had al eerder (op 24 maart 2000) de Veluwe aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Met het besluit wijzigde de Staatssecretaris ook de begrenzing van het Vogelrichtlijngebied.

Appellanten formuleren beroepsgronden tegen delen van de begrenzing van het Natura 2000-gebied als Vogelrichtlijngebied dan wel als Habitatrichtlijngebied. Sommige appellanten willen het gebied ruimer hebben, anderen wensen juist weer een kleinere begrenzing.

De Afdeling begint met het uitgangspunt dat er bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied een zekere beoordelingsruimte is voor de vaststelling van de exacte begrenzing daarvan. Dit uitgangspunt wordt vervolgens nader uitgewerkt voor het kader van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. Aangezien dit twee verschillende kaders zijn, zetten wij deze kaders hierna separaat in korte bewoordingen uiteen.

De begrenzing op grond van de Habitatrichtlijn

Bij de aanwijzing van een gebied onder de Habitatrichtlijn mogen uitsluitend overwegingen van ecologische aard worden betrokken en mag (dus) geen rekening worden gehouden met economische, sociale of culturele argumenten. Ook bij de wijziging van de begrenzing van een al aangewezen gebied mag de Staatssecretaris alleen ecologische criteria  hanteren. Als een appellant aanvoert dat de Staatssecretaris een groter gebied moet aanwijzen als Habitatrichtlijngebied moet die appellant feiten en omstandigheden naar voren brengen die voor de Staatssecretaris hiertoe aanleiding zouden moeten vormen. Het beoordelingsmoment voor de ecologische waarden ten tijde van de wijziging is het moment waarop het gebied is opgenomen op de lijst van gebieden van communautair belang. Met andere woorden: de Staatssecretaris moet op het moment dat hij het gebied wijzigt nagaan of het plaatsen op de lijst berustte op een voldoende ecologische basis. Als het gebied niet op de lijst staat, kan de Staatssecretaris ten tijde van de wijziging uitgaan van de feiten en omstandigheden zoals die zijn op het moment dat hij besluit neemt.

De begrenzing op grond van de Vogelrichtlijn

De Staatssecretaris mag voor het aanwijzen of nadien wijzigen van een gebied op basis van de Vogelrichtlijn alleen ornithologische criteria hanteren. Bij een wijziging van de begrenzing staat in beginsel enkel de wijziging zelf ter discussie als het oorspronkelijke wijzigingsbesluit al onaantastbaar is. Ook hier geldt dat een appellant toch het oorspronkelijke wijzigingsbesluit ter discussie kan stellen als hij nieuwe feiten en omstandigheden aanvoert. De Staatssecretaris moet dan bekijken of die aanleiding zijn het eerdere besluit te wijzigen. De enkele mogelijkheid om aangrenzende of nabijgelegen gronden aan te merken als leef- dan wel broedgebied voor de relevante vogelsoorten vormt niet een dergelijk feit. Bij een besluit tot wijziging van de begrenzing van het gebied geldt als beoordelingsmoment het moment waarop de gronden zijn aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Als de Staatssecretaris de gronden nog niet heeft aangewezen, mag hij uitgaan van de feiten en omstandigheden zoals die zijn op het moment dat hij besluit neemt tot wijziging van de begrenzing.

Toepassing van de geformuleerde criteria

De Afdeling heeft het hiervoor (in het kort) weergegeven kader nodig om de beroepsgronden te behandelen. Appellanten hebben verschillende beroepsgronden tegen de begrenzing van het Natura 2000-gebied geformuleerd. De behandeling leidt tot het volgende :

  • De Staatssecretaris wijst geen gebied aan als Natura 2000-gebied als dat gebied intensief recreatief wordt gebruikt. Vier stacaravans inclusief toebehoren in een bos is geen intensief recreatief gebruik;
  • Ook al neemt de verstoring van een gebied toe, dan nog kan de Staatssecretaris dat gebied aanwijzen. Dit omdat dit gebied nog steeds een bijdrage kan leveren aan de instandhoudingsdoelstellingen;
  • Het feit dat aanwijzing van een gebied leidt tot nadelige gevolgen voor het bedrijf in het gebied, kan de Staatssecretaris niet betrekken bij de aanwijzing;
  • De Staatssecretaris mag niet vanwege een beleidsmatige wens daartoe dezelfde grens voor de afbakening van een Habitat- en Vogelrichtlijngebied hanteren. Voor een Habitatrichtlijngebied gelden ecologische criteria. Voor een Vogelrichtlijngebied gelden ornithologische criteria;
  • De Staatssecretaris hoeft bij de aanwijzing van een gebied geen rekening te houden met een voorgenomen uitbreiding van een camping in een ontwerpbestemmingsplan, aangezien dit geen ecologisch criterium is.

Conclusie

Deze uitspraak biedt een mooi overzicht van de regels voor het aanwijzen en wijzigen van een Natura 2000-gebied en de begrenzing daarvan op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Ook geeft de uitspraak goed inzicht in de wijze waarop de Afdeling beroepsgronden tegen de aanwijzing toetst. Belangrijk is of de Staatssecretaris de aanwijzing goed ornithologisch (Vogelrichtlijn) of ecologisch (Habitatrichtlijn) onderbouwt.  Beroepsgronden tegen de begrenzing van een Natura 2000-gebied die geen verband houden met de ornithologische of ecologische onderbouwing, bijvoorbeeld nadelige gevolgen voor bedrijven, hebben dan ook geen kans van slagen.