Bij brief van 19 mei 2016 zond de minister van Infrastructuur en Milieu een brief aan de Tweede Kamer waarin zij ingaat op de Invoeringswet Omgevingswet. Deze brief bespreek ik in drie delen. In dit eerste deel ga ik met name in op de wijzigingen in de regeling voor planschadevergoeding en punitieve handhaving. In het tweede deel bespreek ik digitalisering, de introductie van de omgevingsplanactiviteit en, de herintroductie van de gefaseerde omgevingsvergunning voor bouwen en in het derde deel het overgangsrecht. De Omgevingswet zal volgens de huidige planning in het voorjaar van 2019 in werking treden.

Intrekking en wijzing van andere wetten

De Invoeringswet voorziet in de benodigde intrekking en wijziging van andere wetten. Verwezen zij naar bijlage 2 bij de nota naar aanleiding van het verslag. Ook voorziet de Invoeringswet in doorvoering in de Omgevingswet van de op 14 april 2016 inwerking getreden wet Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH), de aanhangige wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de implementatie van de herziening van de mer-richtlijn en de aanhangige wijziging van de Waterwet en enkele andere wetten in verband met nieuwe normering primaire waterkeringen. Het overgangsrecht komt later in dit bericht aan de orde.

Planschade

De Invoeringswet voorziet ook in de invulling van de reservering in de Omgevingswet van hoofdstuk 15 (schade).

  • Beoogd wordt aan te sluiten bij de in 2013 aangenomen titel 4.5 Algemene wet bestuursrecht (via de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten) en daarop ook enkele aanvullingen op te nemen in de Omgevingswet.

Deze aanvullingen hebben betrekking op het moment waarop om vergoeding van schade kan worden verzocht. De Awb-regeling gaat ervan uit dat er pas voor vergoeding in aanmerking komende schade is indien de schade daadwerkelijk geleden wordt. Ingeval van een waardedaling van een woning zou dat zijn ten tijde van de verkoop daarvan. Onder de Omgevingswet zal al eerder duidelijk zijn welke schade wordt geleden, bijvoorbeeld wanneer een projectbesluit de aanleg van een nieuwe weg nabij een bestaande woning mogelijk maakt. Of als voor een concreet initiatief om een woning te bouwen een omgevingsvergunning wordt verleend. De Omgevingswet gaat daarom uit van een systeem dat schade kan worden vergoed, als duidelijk is welke schade daadwerkelijk wordt geleden.

  • Directe schade (schade ten gevolge van (het vervallen van) een bouwmogelijkheid op het eigen perceel of door het opleggen van rechtstreeks werkende verplichtingen aan de burger) komt conform de bestaande praktijk voor vergoeding in aanmerking, zodra het schadeveroorzakende omgevingsplan onherroepelijk is geworden.
  • Om vergoeding van indirecte schade (schade ten gevolge van ontwikkelingen op buurpercelen) kan pas worden verzocht op moment dat de activiteit wordt uitgevoerd. Onder het huidige recht kan om vergoeding van indirecte schade worden verzocht als de mogelijkheid wordt gecreëerd in een bestemmingsplan, zonder dat duidelijk is of van alle mogelijkheden in het plan gebruik zal worden gemaakt. De verlegging naar het moment van het concrete initiatief betekent dat alleen de mogelijkheden van het plan die daadwerkelijk worden geëffectueerd, voor schadevergoeding in aanmerking komen. Deze maatregel is een belangrijke voorwaarde om flexibele en globale plannen te kunnen maken en uitnodigingsplanologie van de grond te krijgen.

Opmerking: de brief expliciteert niet wat de peildatum is voor het bepalen van de schade (gedacht kan worden aan het moment van de verlening van de omgevingsvergunning of aan de start van het schadeveroorzakend gebruik maken van de omgevingsvergunning). Een eenduidig peilmoment zou mijn inziens zijn de datum van verlening van de omgevingsvergunning. De brief expliceert evenmin wanneer het verzoek om vergoeding van indirecte schade kan worden verzocht. Gedacht kan worden aan onherroepelijkheid van de omgevingsvergunning dan wel aan afronding van de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is verleend. De onherroepelijkheid van de omgevingsvergunning lijkt mij een eenduidiger moment.

Mij is nog niet duidelijk is of voor een omgevingsplan dat uitsluitend voorziet in eindbestemmingen ook het moment van onherroepelijkheid van de omgevingsvergunning bepalend zal zijn voor het kunnen indienen van een planschadeverzoek. Als de wijziging van de peildatum van de schade en het moment waarop een verzoek om vergoeding van indirecte schade uitsluitend betrekking heeft op globale plannen op grond waarvan nog een nadere afweging dient plaats te vinden alvorens op grond van die plannen gebouwd kan worden, dan zou de door de Minister aangekondigde systematiek aansluiten bij artikel 6.1 lid 6 Wet ruimtelijke ordening. Op grond daarvan kwalificeren uitwerkingsplichten en wijzigingsbevoegdheden als zelfstandige schadeoorzaak, waardoor de schade die die plichten en bevoegdheden tot gevolg hebben pas kan worden vastgesteld na vaststelling van het uitwerkings- en wijzigingsplan. Het huidige regime voorziet voor globale bestemmingsplannen (voor zover het betreft niet-eindbestemmingen) dus ook in een uitgestelde schadeoorzaak ten opzichte bestemmingsplannen met alleen maar eindbestemmingen.

  • Het nieuwe systeem leidt ertoe dat pas bij het moment van het ‘concrete initiatief’ duidelijkheid kan worden gegeven of indirecte schade wordt vergoed. In plaats van bij vaststelling van het bestemmingsplan wordt dat pas bij het moment van het concrete initiatief. Bij de uitwerking van het systeem beziet de Minister of het een oplossing biedt als een koper in het geval van indirecte schade niet wordt tegengeworpen dat een activiteit op een naburig erf (mogelijk gemaakt door het omgevingsplan) voorzienbaar was ten tijde van de koop. Een andere uitwerkingsvraag is of en in hoeverre het verleggen van vergoeding voor indirecte schade het gevolg is van een omgevingsplan, passend is voor bijvoorbeeld het projectbesluit dat doorgaans heel concreet is en waarvan de uitvoering niet onzeker is.

Opmerking: het punt van het kunnen tegenwerpen van de voorzienbaarheid van schadeveroorzakende ontwikkeling ingeval van een globaal plan is een wezenlijk punt. Daarbij speelt ook dat de Omgevingswet minder hoge eisen lijkt te zullen stellen aan het aantonen van de uitvoerbaarheid van een functie op een locatie dan (de jurisprudentie over) artikel 3.1.6 lid 1 aanhef en onder f Bro die stelt aan de uitvoerbaarheid van een bestemming. Dat kan ertoe leiden dat gemeenten eerder een breder scala aan functies op locaties zullen opnemen zonder dat gemotiveerd hoeft te worden dat die functies op locaties zullen worden uitgevoerd. Deze functies op locaties zouden wel kunnen worden tegengeworpen aan de verzoeker om vergoeding van indirecte schade ten gevolge van een concreet initiatief overeenkomstig dit brede scala aan functies op locaties.

  • Er komen aanvullende regels over de criteria om onbenutte functies weg te bestemmen zonder schadevergoeding, zodat het bevoegd gezag bij het vaststellen van een omgevingsplan meer inzicht heeft in schaderisico’s; bijvoorbeeld in geval van het tegengaan van overcapaciteit in krimpregio’s. De Minister zal hierbij de in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (artikel 7c lid 8) opgenomen mogelijkheid om onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden na een termijn van drie jaar weg te bestemmen, betrekken.
  • Er wordt voorzien in een forfait van 5% in plaats van 2% (zie artikel 6.2 lid 2 Wet ruimtelijke ordening), om te onderstrepen dat alleen bovenmatige schade voor vergoeding in aanmerking komt. Deze verhoging zou gemeenten uitnodigen om globale omgevingsplannen vast te stellen, waardoor er meer ruimte ontstaat voor initiatieven van ontwikkelaars, burgers en overheden.

Opmerking: afgevraagd kan worden of een verhoging van het forfait nodig is om globale omgevingsplannen vast te stellen, nu ook geregeld zal worden dat indirecte schade pas voor vergoeding in aanmerking komt op het moment waarop de activiteit kan worden uitgevoerd. Daarbij ga ik ervan uit dat een globaal omgevingsplan niet voorziet in een directe bouwtitel.

Punitieve handhaving

  • In grote lijnen wordt de huidige regelgeving voor punitieve handhaving gecontinueerd. Dit betekent dat brede strafbaarstelling via de Wet economische delicten voor elk domein wordt gehandhaafd en dat de huidige bestuurlijke strafbeschikking in de domeinen milieu, water, en natuur en de bestuurlijke boete in het domein bouwen worden voortgezet.
  • De bestuurlijke boete wordt geïntroduceerd via de Invoeringswet voor regelgeving op het gebied van cultureel erfgoed. Dat zal ook het geval zijn voor de handhaving van de milieuregels voor risicovolle bedrijven die onder de Seveso-richtlijn vallen (ook wel Brzo-bedrijven genoemd).

Tot slot

Een nadere duiding van het moment waarop indirecte planschade ten gevolge van een omgevingsplan wordt vastgesteld en het moment waarop om vergoeding daarvan kan worden verzocht, is gewenst. Ook ben ik benieuwd naar de uitwerking van het voorzienbaarheidspunt vanwege de beoogde toegenomen globaliteit van omgevingsplannen.