Een bestemmingsplan dat voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling is in beginsel ladderplichtig. Op 18 mei jl. heeft de Afdeling overwogen dat een uitwerkingsplan waarin uitwerking is gegeven aan de uitwerkingsplicht uit het moederplan ook kan voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en daarmee ladderplichtig is.

Achtergrond

Bij besluit van 13 maart 2015, gewijzigd op 3 november 2015, heeft het college van burgemeester en wethouders het uitwerkingsplan “Spoorallee” vastgesteld. Het uitwerkingsplan voorziet onder meer in de realisatie van een Factor Outlet Village (FOV). Het uitwerkingsplan vormt een uitwerking van het onherroepelijke bestemmingsplan “Groot Holthuizen en Hengelder II” (het moederplan). In het moederplan is aan de betrokken gronden de bestemming “Gemengd – Uit te werken” toegekend.

Aan de orde is of artikel 3.1.6 lid 2 Bro, waarin de ladder voor duurzame verstedelijking is geregeld, op het uitwerkingsplan van toepassing is. Het college stelt zich primair op het standpunt dat dat niet het geval is, omdat de in het uitwerkingsplan toegestane bebouwings- en gebruiksmogelijkheden een bestaande situatie betreffen, die al mogelijk is gemaakt in het bestemmingsplan. Er is daarom geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat artikel 3.1.6 lid 2 Bro niet van toepassing kan zijn.

De Afdeling

De Afdeling volgt het verweer van het college niet. Naar het oordeel van de Afdeling wordt met het programma uit het uitwerkingsplan – 15.000 m² bvo en een supermarkt van 1.200 m² – voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de vorm van detailhandel.  Aan de gronden in het plangebied is in het oorspronkelijke bestemmingsplan de bestemming “Gemengd – Uit te werken” toegekend op grond waarvan een station, kantoren, maatschappelijke voorzieningen, dienstverlening, parkeerterreinen, detailhandel, waaronder begrepen volumineuze detailhandel, horecabedrijven, leisurevoorzieningen, bedrijven als genoemd in de categorieën 1 en 2 van de lijst van bedrijven zijn toegestaan. De jurisprudentie van de Afdeling die ziet op onbenutte planologische mogelijkheden zoals onder meer de uitspraak van 1 juli 2015 heeft volgens de Afdeling geen betrekking op de verhouding tussen het moederplan met uitwerkingsplicht en het uitwerkingsplan.

De Afdeling toetst het uitwerkingsplan dan ook aan artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro, welke toets het uitwerkingsplan overigens doorstaat.

Observaties

Zoals wij in ons blogbericht van 1 maart jl. over een Afdelingsuitspraak van 24 februari 2016 uiteen hebben gezet, is artikel 3.1.6 lid 2 Bro van toepassing op bestemmingsplannen, uitwerkingsplannen en wijzigingsplannen die voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling (zie artikel 3.1.6 lid 2 jo. artikel 1.1.1 lid 3 Bro). Deze systematiek leidt ertoe dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling die in het moederplan mogelijk wordt gemaakt met een wijzigingsbevoegdheid of een uitwerkingsplicht, in beginsel tweemaal aan artikel 3.1.6 lid 2 Bro wordt getoetst. Eenmaal ten tijde van de vaststelling van het moederplan en eenmaal ten tijde van de vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan.

Dat een wijzigingsplan kan voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en daarmee ladderplichtig kan zijn, is al langer bekend (zie het blogbericht van 1 maart jl.). Over een uitwerkingsplan had de Afdeling zich nog niet uitgelaten. Wel richtinggevend was de uitspraak van 24 februari 2016. Daarin was sprake van een situatie waarin een moederplan dat voorziet in een uit te werken woningbouwbestemming. Het college koos er echter niet voor die woningbouwbestemming uit te werken door middel van een uitwerkingsplan. In plaats daarvan stelde de raad een bestemmingsplan vast dat voorzag in hetzelfde programma als waar de uit te werken bestemming betrekking op had. De Afdeling overweegt in die uitspraak:

4.4. Niet in geschil is dat in het voorheen geldende bestemmingsplan “Het Nieuwe Water” aan de desbetreffende gronden de bestemming “Woongebied, park en water (uit te werken)” was toegekend.

Het vorige plan voorzag derhalve reeds in een uitwerkingsplicht voor de bouw van woningen en biedt daarmee een planologisch onbenutte mogelijkheid. De Afdeling heeft in de uitspraak van 1 juli 2015, zaak nr. 201401417/1/R1, bepaald dat onbenutte planologische mogelijkheden in een nieuw plan mogen worden opgenomen, zonder dat hoeft te worden voldaan aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro genoemde voorwaarden.

Voorliggend plan voorziet niet in een wijziging van functies en voorziet evenmin in meer woningen dan op grond van het voorheen geldende plan op de desbetreffende gronden mogelijk was. Gelet hierop neemt de bebouwingsdichtheid niet toe. Er zijn dan ook geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bestreden plandelen geen nieuwe stedelijke ontwikkelingen mogelijk maken in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zodat reeds daarom die bepaling in dit geval niet van toepassing is.” (onderstreping: JvO en AS)

Op basis van deze uitspraak constateerden wij dat een uitwerkingsplan, voor zover dat blijft binnen de uitwerkingsbevoegdheid in het moederplan, kennelijk niet kan voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en daarmee niet hoeft te voldoen aan artikel 3.1.6 lid 2 Bro. Wij zagen niet direct een verschil met de verhouding tussen een moederplan met een wijzigingsbevoegdheid en een wijzigingsplan. Daarbij is van belang dat een wijzigingsplan dient te voldoen aan de wijzigingsvoorwaarden in het moederplan.

Uit de voorliggende uitspraak van de Afdeling blijkt echter dat een uitwerkingsplan kennelijk toch kan voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Het programma dat wordt voorzien in het uitwerkingsplan is volgens de Afdeling te kwalificeren als een nieuwe stedelijke ontwikkeling en niet als ‘onbenutte planologische mogelijkheden’.

De overweging van de Afdeling in haar uitspraak van 18 mei 2016 lijkt op het eerste gezicht te strijden met haar overwegingen in haar uitspraak van 24 februari 2016. In die uitspraak oordeelde de Afdeling namelijk dat een nieuw bestemmingsplan niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, indien de in het nieuwe bestemmingsplan opgenomen mogelijkheden vallen binnen het programma waarin het in vorige bestemmingsplan opgenomen uitwerkingsplicht voorzag. Hoewel het in die uitspraak niet ging om een uitwerkingsplan waarin gevolg was gegeven aan de uitwerkingsplicht, maar van een zelfstandig bestemmingsplan dat een gelijke inhoud heeft als waarin de uitwerkingsplicht voorziet, valt op het eerste gezicht niet in te zien waarom deze opvatting niet geldt in geval van een uitwerkingsplan. Een verklaring van het verschil tussen de uitspraak van 24 februari 2016 en die van 18 mei 2016 zou erin gelegen kunnen zijn dat de uitwerkingsmogelijkheden die het in de uitspraak van 18 mei aan de orde zijnde moederplan biedt, zeer ruim zijn, aanzienlijk ruimer dan die in de uitspraak van 24 februari 2016. Maar of dit gegeven relevant is, blijkt niet uit de uitspraak van 18 mei 2016.

Aan het enkele feit dat de kwalificatie van het plan anders is – bestemmingsplan vs. uitwerkingsplan – zou ons inziens geen afwijkende waarde toegekend moeten worden. Ook het uitwerkingsplan voorziet immers niet in meer mogelijkheden dan de in het moederplan opgenomen uitwerkingsplicht.

Conclusie

De Afdeling lijkt met haar uitspraak van 18 mei jl. af te wijken van haar uitspraak van 24 februari 2016. Net als wijzigingsplannen kunnen uitwerkingsplannen toch voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en daarmee ladderplichtig zijn.

Gegevens uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 18 mei 2016

Zaaknummer: 201503574/1/R1

ECLI:NL:RVS:2016:1295