Windenergie krijgt veel aandacht in de aanstaande provinciale verkiezingen. Dit is terecht aangezien de provincies verantwoordelijk zijn voor een groot deel van de beoogde 6.000 MW. De provincie Fryslân heeft bijvoorbeeld een doelstelling van 530,5 MW. Waar in deze provincie windparken moeten komen, is nog niet uitgemaakt, maar een ongewenst gemeentelijk initiatief werd wel met een reactieve aanwijzing afgestraft.

1.  Inleiding

De gemeenteraad van Leeuwarderadeel neemt in een bestemmingsplan de mogelijkheid op om zeven bestaande windturbines te vervangen met nieuwe, hogere turbines. De provincie Fryslân is het met deze mogelijkheid niet eens en geeft daarom een reactieve aanwijzing. Het doel van deze aanwijzing is de mogelijkheden tot opschaling en vervanging van solitaire windturbines te voorkomen. Dit doel volgt uit het provinciale beleid, dat uitgaat van opschaling in clusters en het saneren van solitaire windturbines.

De gemeenteraad en de Vereniging Windturbine Eigenaren Friesland (“Appellanten”) komen op tegen deze reactieve aanwijzing, hetgeen geleid heeft tot een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

2.  Juridisch kader

Een provincie mag een reactieve aanwijzing geven als een gemeenteraad een door de provincie ingediende zienswijze niet of niet volledig heeft overgenomen in het bestemmingsplan (zie art. 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening). Een reactieve aanwijzing strekt ertoe een specifiek onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan te schrappen. Deze bevoegdheid mag enkel gebruikt worden indien provinciale belangen dit met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. De provincie moet bij de aanwijzing vermelden welke feiten, omstandigheden en overwegingen beletten het provinciaal belang op een andere wijze te beschermen.

3.  Uitspraak

Appellanten brengen het volgende naar voren tegen de reactieve aanwijzing. Ten eerste zou er geen sprake zijn van bestendig provinciaal beleid over solitaire windturbines. Er zou enkel nog sprake zijn geweest van een ontwerpstructuurvisie ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan en dit ontwerp was ook niet duidelijk over vervanging van bestaande windturbines. Verder zou het bestemmingsplan in overeenstemming zijn met het beleid zoals dat gold ten tijd van de vaststelling van het bestemmingsplan. Ook zou het beleid van de provincie in strijd zijn met het rijksbeleid. Als laatste zouden de belangen bij opschaling van de windturbines niet zijn afgewogen tegen de geringe impact die dat zou hebben op het landschap.

De Afdeling stelt vast dat het provinciale beleid over windturbines ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan nog in ontwikkeling was. De Afdeling wijst daarbij naar een eerdere uitspraak, waaruit volgt dat ook een reactieve aanwijzing mag worden gegeven als het opstellen van een verordening door de provincie wordt overwogen of voorbereid. Vervolgens gaat de Afdeling na in hoeverre uit de beschikbare documenten de gemeenteraad van Leeuwarderadeel mocht afleiden dat de provincie voornemens was om in een verordening regels over nieuwe windturbines te stellen.

Uiteindelijk concludeert de Afdeling dat uit de beschikbare documenten, waaronder een zogeheten Houtkoolschets Windstreek 2011, het Coalitieakkoord 2011-2015 en de ontwerpstructuurvisie Fryslan Windstreek 2012, een duidelijk en consequent voornemen om op provinciaal niveau algemene regels omtrent de realisatie van windturbines vast te stellen blijkt. Dit voornemen ziet op het voorkomen dat ruimere mogelijkheden wordt geboden voor windturbines, zoals verwoord in de reactieve aanwijzing. Voor zover er uit de beschikbare documenten enige onduidelijkheid zou zijn over de gebieden waarin windturbines geclusterd zouden mogen worden, was in ieder geval duidelijk dat de provincie niet overwoog om de aan de orde zijnde locaties daarvoor aan te wijzen. Voor de volledigheid stelt de Afdeling nog vast dat per 2014 een provinciale verordening is vastgesteld die daadwerkelijk in de weg staat aan opschaling en verplaatsing van bestaande windturbines. De Afdeling acht voldoende motivering gegeven dat de provinciale belangen een reactieve aanwijzing rechtvaardigen.

4.  Analyse

De realisatie van windparken, waaronder de selectie van de locaties, vormt dus een provinciaal belang. Het heeft de voorkeur dat provincies de locatiekeuze opnemen in een provinciale verordening. Het kan echter een tijd duren voordat op politiek niveau uiteindelijk een keuze is gemaakt en de noodzakelijke besluitvorming, inclusief te verrichten onderzoeken, zijn afgerond. Gemeenten moeten hierin echter geen ruimte zien om toch zelf al locaties aan te wijzen. Provincies kunnen namelijk vooruitlopend op de vaststelling van een verordening ongewenste gemeentelijke plannen tegenhouden met een reactieve aanwijzing, zoals uit de besproken uitspraak van de Afdeling blijkt.

Het belang van windenergie voor de provinciale verkiezingen is ook terecht vanwege de bevoegdheid van de provincies om een provinciaal inpassingsplan vast te stellen en de noodzakelijke vergunningen te verlenen. Deze bevoegdheid volgt uit de Elektriciteitswet 1998 en betreft alle windparken met een vermogen van meer dan 5 MW en niet meer dan 100 MW. Oftewel, de provincies zijn aanzet voor de realisatie van wind op land. En zij zullen ook daadwerkelijk hiermee  aan de slag moeten. Het Rijk heeft namelijk aangegeven alsnog zelf de besluitvorming ter hand te nemen als de provincies in gebreke blijven bij het halen van de eigen doelstellingen.

Overigens is het wel mogelijk dat een provincie welbewust de gemeenten de ruimte laat om locaties voor windparken te selecteren. Een provincie kan hierover afspraken maken met de desbetreffende gemeenten en dit vervolgens vastleggen in het eigen beleid. Vervolgens kan bij apart besluit onder de Elektriciteitswet 1998 de gemeente weer bevoegd worden gemaakt voor de besluitvorming. Deze constructie wordt op meerdere plekken in Nederland toegepast, waarbij de ratio veelal is dat de besluitvorming dichter bij de burger komt te liggen.

Het kan niet worden ontkend dat windturbines een effect hebben op de omgeving. Gezien de provinciale taakstelling voor windenergie is het dan ook terecht dat bij de provinciale verkiezingen afdoende aandacht aan dit onderwerp wordt besteed.