Vandaag oordeelde de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het volume van de totale Groningse gaswinning vooralsnog ongewijzigd blijft en dat gaswinning uit het Groningenveld en uit de clusters in Eemskanaal mag worden voortgezet. In en rond Loppersum mag voorlopig alleen gas worden gewonnen indien op andere locaties de daarvoor geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt en dat vanuit een oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is. Hiermee volgt de voorzieningenrechter de bedoeling van de Minister van Economische Zaken.

Juridisch kader

Op grond van artikel 34 lid 1 Mijnbouwwet (Mbw) geschiedt winning van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan. Op grond van artikel 34 lid 3 Mbw behoeft een winningsplan de instemming van de minister van Economische Zaken (de Minister). De Minister kan die instemming slechts weigeren in het belang van het planmatig beheer van voorkomens van delfstoffen en onder meer in verband met het risico van schade ten gevolge van beweging van de aardbodem (artikel 36 lid 1 Mbw). Op grond van artikel 36 lid 2 Mbw kan de Minister zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond genoemd in artikel 36 lid 1 Mbw.

Het bestreden instemmingsbesluit

Op 29 januari 2015 heeft de Minister ingestemd met het winningsplan Groningen onder het stellen van voorschriften en beperkingen (het instemmingsbesluit). Onder meer zijn voor de periode 2015-2016 beperkingen gesteld aan de hoeveelheid gas die mag worden gewonnen uit het Groningenveld. In het kalenderjaar 2015 mag die niet meer bedragen van 39,4 mrd Nm3 en in het gasjaar 2015/2016 (1 oktober 2015 – 30 september 2016) niet meer dan 39,4 mrd Nm3.

Voor onder meer de vijf clusters in en rond Loppersum zijn afzonderlijke plafonds bepaald voor eerder genoemde perioden.

Ook heeft de Minister bepaald dat de NAM voor 1 mei 2015 (i) een rapport moet indienen waarin inzichtelijk wordt gemaakt wat het seismische risico is voor de verschillende gebieden boven het Groningenveld voor de periode 2015-2016 en (ii) een meet- en rekenprotocol moet indienen, waarin een methodiek wordt ontwikkeld om de toename van het seismische risico zoveel mogelijk te minimaliseren.

Voor 1 juli 2016 moet NAM een geactualiseerd winningsplan indienen, waarin wordt uitgegaan van de door de Minister vastgestelde methodiek en normstelling voor het risicobeleid voor de door de gaswinning opgewekte aardbevingen. Uitgaande van een besluit op het geactualiseerde winningsplan binnen een half jaar na indiening daarvan, is het onderhavige instemmingsbesluit nog slechts voor ten hoogste ruim anderhalf jaar voor de gaswinning door NAM van betekenis.

Procedurele achtergrond

Onder meer de Stichting Vrienden van Groningen Centraal! (verzoekers), hebben tegen het instemmingsbesluit beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Met hun verzoek beogen zij te bereiken dat in afwachting van de uitspraak van het bodemgeschil het instemmingsbesluit wordt geschorst, dan wel dat een voorlopige voorziening wordt getroffen inhoudende dat geen gas mag worden gewonnen uit het Groningenveld dan wel in ieder geval niet uit de clusters in en rondom Loppersum en Eemskanaal.

Verzoekers wijzen onder meer op de veiligheidsrisico’s die de gaswinning uit het Groningenveld zou hebben en verwijzen naar negatieve adviezen ter zake van Staatstoezicht op de Mijnen (Staatstoezicht) en de Technische Commissie Bodembeweging en het rapport van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid.

Overwegingen voorzieningenrechter

De voorzieningenrechter overweegt onder meer:

  • Gaswinning uit het Groningenveld is van essentieel belang voor de Nederlandse energievoorziening en vormt voor de Nederlandse Staat een grote bron van inkomsten.
  • Vaststaat dat een relatie bestaat tussen de gastwinning en aardbevingen in Groningen.
  • Inzicht in en kennis van de relatie tussen gaswinning en aardbevingen is in ontwikkeling. Ten tijde van de vaststelling van het instemmingsbesluit en ook nu bestaat er geen aanvaarde methodiek voor de berekening en weging van aardbevingsrisico’s. Een met name onzekere factor is de zogenoemde partitiecoëfficiënt. Dat is het deel van de opgebouwde spanning in de ondergrond door het samendrukken van poreus gesteente ten gevolge van gastwinning dat zich zal ontladen in de vorm van aardbevingen.
  • Uit het instemmingsbesluit volgt dat uit onderzoeken van NAM is gebleken dat het stopzetten van de gehele gasproductie uit het Groningenveld leidt tot een afname van de seismische dreiging met 38% in de komende tien jaar. De voorzieningenrechter gaat echter mee in het standpunt van de Minister dat het geheel stopzetten van de gasproductie ongewenst is, aangezien in dat geval niet aan de gasvraag van Nederland en de omliggende landen kan worden voorzien.
  • Uit een oogpunt van beperking van seismische risico’s is het niet aangewezen om bij wijze van voorlopige voorziening de voor het cluster Eemskanaal toegestane productie te beperken. Ondanks de afname van de productie uit dit cluster met 23% in 2014 ten opzichte van 2013, is de seismische activiteit ter plaatse ongeveer stabiel.
  • Het gebied in en rond Loppersum is wat betreft aardbevingen het meest risicovolle gebied. In de jaren 2011 – 2014 werd er in en om Loppersum per jaar 15 mrd Nm3 gas gewonnen, in 2014 niet meer dan 3 mrd Nm3 gas. Deze beperking met 80% van de productiehoeveelheid in 2014 ten opzichte van 2013 lijkt volgens Staatstoezicht te hebben geleid tot een tijdelijke beperking van het seismische risico. Hierop heeft de Minister in het instemmingsbesluit aanleiding gezien te bepalen dat in het kalenderjaar 2015 en in het gasjaar 2015/2016 in en rond Loppersum niet meer dan 3 mrd Nm3 gas mag worden gewonnen.
  • De bedoeling van de Minister is dat de clusters in en rondom Loppersum moeten worden opengehouden, zodat aan de gasvraag kan worden voldaan als dat vanuit een oogpunt van leveringszekerheid nodig is. Op momenten van een zeer hoge vraag naar gast, tijdens een zeer koude periode, is het nodig dat de clusters beschikbaar zijn voor gasproductie, aldus de Minister. De clusters dienen daarnaast open te worden gehouden voor het opvangen van eventuele problemen die zich elders in het systeem voordoen.
  • Buiten deze situaties dient gaswinning niet uit de clusters in en rond Loppersum, maar uit andere clusters plaats te vinden. De voorzieningenrechter constateert echter dat deze door de Minister beoogde prioriteitsstelling niet volgt uit het instemmingsbesluit.
  • Omdat in de regio Loppersum de veiligheidsrisico’s het hoogst zijn en volgens Staatstoezicht het zoveel mogelijk beperken van de gasproductie aldaar tijdelijk gunstige effecten lijkt te hebben op de seismische dreiging, treft de voorzieningenrechter als voorlopige voorziening dat de gaswinning uit de clusters in en rond Loppersum, anders dan de hoeveelheid die nodig is om de clusters open te houden, uitsluitend is toegestaan als in de andere clusters dan wel regio’s de daarvoor geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt en uitsluitend indien dat vanuit een oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is.

Conclusies

  • Het volume van de totale gaswinning wordt niet beperkt.
  • Gaswinning uit het Groningenveld en uit de clusters in Eemskanaal mag worden voortgezet.
  • Gaswinning uit de clusters in en rondom Loppersum, anders dan de hoeveelheid die nodig is om de clusters open te houden, is uitsluitend toegestaan als in de anders clusters dan wel regio’s de daarvoor geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt en uitsluitend indien dat vanuit een oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is.
  • Omdat de in de vorige bullet genoemde prioriteitsstelling overeenkomt met wat de Minister volgens de uitspraak met het instemmingsbesluit heeft beoogd, heeft de uitspraak geen  materiële gevolgen voor de gaswinning.

Op grond van het instemmingsbesluit (niet deze uitspraak) dient NAM voor 1 juli 2016 geactualiseerd winningsplan in te dienen, waarin wordt uitgegaan van de door de Minister vastgestelde methodes en risiconormen met betrekking tot door gaswinning opgewekte aardbevingen.