De Ladder van duurzame verstedelijking is van toepassing als een planologisch besluit voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Indien een nieuw bestemmingsplan ten opzichte van het vorige niet in meer bouwmogelijkheden voorziet dan het vorige plan, ook al waren die oude mogelijkheden niet benut, dan voorziet het nieuwe plan niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Uit een uitspraak van 24 februari 2016 volgt dat mogelijkheden op grond van een niet benutte uitwerkingsplicht ook als planologisch onbenutte mogelijkheden worden aangemerkt.

Achtergrond

Bij besluit van 30 juni 2015 heeft de gemeenteraad van de gemeente Westland (de raad) het bestemmingsplan “Dijckerwaal fase 1” vastgesteld. Het plan voorziet in de bouw van maximaal 145 woningen tussen de kernen ‘s Gravenzande en Naaldwijk mogelijk.

Appellanten kunnen zich niet met het plan verenigen en stellen dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6 lid 2 van het Bro. In het voorheen geldende plan “Het Nieuwe Water” was door middel van een uitwerkingsplicht weliswaar ook het bouwen van 145 woningen toegestaan, maar het was volgens hen de bedoeling deze verspreid over een groter gebied te realiseren dan in dit plan het geval is. De woningdichtheid van het plan is daarmee niet in overeenstemming, aldus de appellanten.

De raad is het niet eens met appellanten en stelt dat het bestemmingsplan niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, omdat de bouw van 145 woningen reeds mogelijk op grond van het voorgaande bestemmingsplan. Het voorliggend plan voorziet slechts in een actualisatie van het woningbouwproject en niet in uitbreiding van de stedelijke ontwikkeling ten opzichte van het vorige plan, noch in een wijziging van functies.

Onbenutte planologische mogelijkheden

De Afdeling overweegt dat niet in geschil is dat het vorige plan reeds in een uitwerkingsplicht voor de bouw van woningen voorzag. “Het vorige plan voorzag derhalve reeds in een uitwerkingsplicht voor de bouw van woningen en biedt daarmee een planologisch onbenutte mogelijkheid.“, aldus de Afdeling. Onder verwijzing naar een uitspraak van 1 juli 2015 overweegt de Afdeling vervolgens dat onbenutte planologische mogelijkheden in een nieuw plan mogen worden opgenomen, zonder dat hoeft te worden voldaan aan de in artikel 3.1.6 lid 2 Bro genoemde voorwaarden. De Afdeling vervolgt:

“Voorliggend plan voorziet niet in een wijziging van functies en voorziet evenmin in meer woningen dan op grond van het voorheen geldende plan op de desbetreffende gronden mogelijk was. Gelet hierop neemt de bebouwingsdichtheid niet toe. Er zijn dan ook geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bestreden plandelen geen nieuwe stedelijke ontwikkelingen mogelijk maken in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro, zodat reeds daarom die bepaling niet van toepassing is.”

Observaties

Artikel 3.1.6 lid 2 Bro is van toepassing op bepaalde aangewezen planologische besluiten die voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Tot die besluiten behoort, naast een bestemmingsplan, ook een uitwerkingsplan en een wijzigingsplan (zie artikel 3.1.6 lid 2 jo. artikel 1.1.1 lid 3 Bro). Dat zou betekenen dat een uitwerkingsplan dat voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zelfstandig ladderplichtig kan zijn, mits het voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkelingen.

Deze systematiek leidt ertoe dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling die mogelijk wordt gemaakt met een wijzigingsbevoegdheid of met een uitwerkingsplicht, tweemaal aan artikel 3.1.6 lid 2 Bro wordt getoetst. Namelijk eenmaal ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan dat voorziet in de wijzigingsbevoegdheid of een uitwerkingsplicht, en eenmaal ten tijde van de vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan. Wat wijzigingsbevoegdheden betreft overweegt de Afdeling in haar uitspraak van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:307: “Indien het college van burgemeester en wethouders overgaat tot het vaststellen van een wijzigingsplan voor een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro, zal bij de vaststelling van dit wijzigingsplan moeten worden voldaan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.” Een dergelijke overweging is er voor zover ons bekend niet wat betreft uitwerkingsplichten en –bevoegdheden.

Over wijzigingsplannen overweegt de Afdeling in haar uitspraak van  17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4547: “5.4. Voor zover het college stelt dat geen ruimte bestaat voor toetsing van het wijzigingsplan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro omdat de voorziene uitbreidingsmogelijkheid van het winkelcentrum al is opgenomen in het bestemmingsplan, waaraan een jarenlange afweging ten grondslag ligt, kan dit standpunt niet worden gevolgd ([verwijzing naar de hiervoor aangehaalde uitspraak van 5 februari 2014]). Het gaat hier immers om een bevoegdheid tot wijziging van een bestemmingsplan en niet om een plicht, waaraan geen toepassing mag worden gegeven in strijd met de toepasselijke wettelijke bepalingen.

De uitspraak van 17 december 2014 suggereert dat er een wezenlijk verschil is tussen wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten en het geven van uitvoering daaraan door vaststelling van een wijzigingsplan en een uitwerkingsplan: een wijzigingsplan kan wel voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling (omdat daarmee gevolg wordt gegeven aan een bevoegdheid), terwijl een uitwerkingsplan dat vermoedelijk niet lijkt te kunnen (omdat daarmee gevolg wordt gegeven aan een plicht).

Dit vermoeden wordt versterkt door de onderhavige uitspraak van 24 februari 2016. Daarin is weliswaar geen sprake van een uitwerkingsplan waarin gevolg wordt gegeven aan de uitwerkingsplicht, maar van een zelfstandig bestemmingsplan dat een gelijke inhoud heeft als waarin de uitwerkingsplicht voorziet. Omdat de in het nieuwe bestemmingsplan opgenomen mogelijkheden overeenkomen met de in het vorige bestemmingsplan opgenomen uitwerkingsplicht, voorziet het nieuwe plan ten opzichte van het vorige plan volgens de Afdeling niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling.

De omstandigheid dat, zoals gebruikelijk, in artikel 2.1.2 onder a van het oude bestemmingsplan de uitwerkingsplicht is gekoppeld aan een voorlopig bouwverbod totdat het uitwerkingsplan is vastgesteld, zodat het oude bestemmingsplan niet een directe bouwtitel voorziet voor de betrokken bouwmogelijkheden (net zoals een wijzigingsbevoegdheid niet voorziet in een directe bouwtitel), is kennelijk niet relevant.

Verder merken wij nog op dat zowel voor de vaststelling van een wijzigingsplan (bijvoorbeeld ABRvS 11 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3542, r.o. 5), als voor de vaststelling van een uitwerkingsplan (bijvoorbeeld ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1835, r.o. 2), geldt dat de omstandigheid dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden of uitwerkingsregels, de plicht van het college onverlet laat om bij de besluitvorming na te gaan of vaststelling van het wijzigings- dan weluitwerkingsplan in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening. De uitspraak van 24 februari jl. (en die van 17 december 2014) wijzen erop dat deze lijn niet geldt voor artikel 3.1.6 lid 2 Bro, welke bepaling toch kan worden gezien als een invulling van de goede ruimtelijke ordening.

Dit laatste gegeven hangt ermee samen dat de omstandigheid dat in de onderhavige uitspraak artikel 3.1.6 lid 2 Bro niet van toepassing is, materieel weinig gevolgen heeft. Conform vaste jurisprudentie (zie ook het eerdere blogbericht Aanpassing Ladder voor duurzame verstedelijking ophanden), laat de niet toepasselijkheid van de ladder onverlet dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij de vaststelling van het plan dient te beoordelen of de toegekende bestemming uitvoerbaar is. De motivering die daaraan ten grondslag ligt, is gelijk aan die welke gevergd wordt door artikel 3.1.6 lid 2 Bro. En dit laatste gegeven biedt aanleiding voor de stelling dat artikel 3.1.6 lid 2 Bro niet meer dan een codificatie is van de jurisprudentie over artikel 3.1.6 lid 1 onder f Bro (uitvoerbaarheid), artikel 3.1 lid 1 Bro (goede ruimtelijke ordening), artikel 3:2 Awb (de op het bevoegd gezag rustende plicht om bij de voorbereiding van en besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren) en artikel 3:46 Awb (motiveringsplicht).

Conclusie

Onze conclusie is dat de jurisprudentie erop wijst dat een uitwerkingsplan, voor zover dat blijft binnen de uitwerkingsbevoegdheid in het moederplan, nooit kan voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en daarmee hoeft te voldoen aan artikel 3.1.6 lid 2 Bro. Dat gegeven laat echter onverlet dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij de vaststelling van dat uitwerkingsplan beoordeeld dient te worden of de toegekende bestemming uitvoerbaar is

Gegevens uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 24 februari 2016

Zaaknummer: 201506618/1/R6

ECLI:NL:RVS:2016:489