Een gezin dat naast een muziekschool woont ondervindt overlast van de drumlessen. Het vraagt de gemeente op te treden, maar die weigert dat. Tot en met de Raad van State wordt het gezin in het ongelijk gesteld: er gelden geen regels voor onversterkt muziekgeluid, dus er is geen sprake van een overtreding. Blijft het gezin met de overlast zitten?

Casus

Appellant stelt ernstige geluidshinder te ondervinden van drumlessen die worden gegeven door de Nieuwe Muziekschool in het schoolgebouw tegenover zijn woning. Hij dient een handhavingsverzoek in bij het college van burgemeester en wethouders van Druten (hierna: het college), waarop afwijzend wordt gereageerd. Het college acht zich namelijk onbevoegd om handhavend op te treden tegen de drumlessen, omdat het Activiteitenbesluit geen normen stelt voor onversterkte muziek. Ook heeft de gemeente Druten geen regels vastgesteld bij gemeentelijke verordening voor het ten gehore brengen van onversterkte muziek.

Appellant betoogt dat het college dan handhavend moet optreden op basis van een schending van de zorgplicht door De Nieuwe Muziekschool. Ook dit argument biedt geen soelaas voor appellant. Een overtreding van de zorgplicht is uitsluitend aan de orde in gevallen waarvoor het Activiteitenbesluit geen uitputtende regeling bevat. Geluid veroorzaakt door het ten gehore brengen van onversterkte muziek is echter volledig uitgezonderd van de geluidgrenswaarden van het Activiteitenbesluit (ingevolge artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder f) en dus uitputtend geregeld.

Daarom oordeelt de Raad van State dat het geluid dat wordt veroorzaakt door het drummen niet tot een overtreding leidt. Dat appellant stelt ernstige geluidshinder te ondervinden, kan er niet toe leiden dat, zonder dat zich een overtreding voordoet, tot handhavend optreden wordt overgegaan.

Rechtsvacuüm?

In dit geval kan appellant zich niet beroepen op overtreding van een publiekrechtelijke norm. Van een dergelijke norm is namelijk geen sprake: zowel het Activiteitenbesluit als de gemeentelijke verordening biedt geen regeling voor onversterkte muziek.

Je zou kunnen denken dat hierdoor sprake is van een rechtsvacuüm op het terrein van onversterkte muziek, maar dat is niet het geval. Door geen regels te stellen: (1) op landelijk niveau, heeft de Rijksoverheid dit onderwerp overgelaten aan de decentrale overheden (gemeenten), noch (2) op gemeentelijk niveau, heeft de gemeente in kwestie de keuze gemaakt geen publiekrechtelijk kader te scheppen. Van een rechtsvacuüm is dan geen sprake, omdat burgers ook zonder publiekrechtelijk kader over en weer verplicht zijn rekening met elkaar te houden.

In de hier besproken situatie staat voor het geplaagde gezin de optie open om een civiel kort geding te starten, waarbij een beroep kan worden gedaan op onrechtmatige (geluids)hinder (op grond van artikel 5:37 BW in samenhang met artikel 6:162 BW). De rechter kan worden verzocht om – kort samengevat – overlast te verbieden, op straffe van een dwangsom. Het antwoord op de vraag of sprake is van onrechtmatige hinder hangt af van de aard, de ernst en de duur van de hinder en de daardoor toegebrachte schade in verband met de verdere omstandigheden van het geval, waarbij onder meer rekening moet worden gehouden met het gewicht van de belangen die door de hinder toebrengende activiteit worden gediend en de mogelijkheid – mede gelet op de daaraan verbonden kosten – en de bereidheid om maatregelen ter voorkoming van schade te treffen (vgl. Hoge Raad 21 oktober 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT8823). Hierbij is het wel van belang dat de onrechtmatige hinder ook kan worden aangetoond, bijvoorbeeld door een geluidsopname of geluidstechnisch onderzoek. Ook kan een rechter worden verzocht om een descente (bezichtiging ter plaatse) te houden om zelf het geluid waar te nemen.

Afweging gemeenten

Gemeenten hebben de keuze om onversterkte muziek wel of niet te regelen bij gemeentelijke verordening. Met welke factoren zou een gemeente rekening kunnen houden bij het maken van deze afweging?

Allereerst moet worden gedacht aan het belang van de burger: door onversterkte muziek wel te regelen bij een verordening, wordt haar een mogelijkheid geboden om een handhavingsverzoek in te dienen bij het college van B en W en hierover te procederen bij de bestuursrechter. Die rechtsgang wordt doorgaans als laagdrempeliger en goedkoper gezien. Het te betalen griffierecht in een kort geding procedure (met betrekking tot zaken van onbepaalde waarde) bedraagt voor natuurlijke personen €288,– (ten opzichte van €168,– in het bestuursrecht) en degene die een kort geding start is verplicht om een advocaat in te schakelen (eventueel met hulp van een rechtsbijstandverzekering).

Daarnaast kan worden gedacht aan het belang van de gemeente: door een keuze te maken om onversterkte muziek wel of niet te regelen, kan zij prioriteiten stellen met betrekking tot de aspecten die zij wenst te reguleren en handhaven. Het budget van gemeenten voor toezichts- en handhavingstaken is immers per definitie beperkt.

Tot slot is er de meer principieel politieke en bijna filosofische afweging: in hoeverre moet een overheid op maatschappelijke fenomenen reageren door middel van het stellen van regels?

Conclusie

Hoewel de Drutense zaak op het eerste gezicht een rechtsvacuüm lijkt bloot te leggen, blijkt het bij nader inzien te gaan om een principiële vraag: welk recht is het meest geschikt om overlast van (in dit geval:) onversterkte muziek zoals drummen binnen de perken te houden? Die vraag zullen gemeenten onder ogen moeten zien bij het maken van de keuze of zij wel of niet overgaan tot het regelen van aspecten die worden uitgesloten in het Activiteitenbesluit.

Vindplaats uitspraak

ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2881