Op internetconsultatie.nl is een ontwerpwetsvoorstel gepubliceerd tot aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht naar aanleiding van de evaluatie van de geldschuldenregeling (titel 4.4 Awb). Het wetsvoorstel

  1. geeft bestuursorganen de mogelijkheid om de uitbetaling van voorschotten op te schorten en
  2. voorziet in het opschorten van de verjaringstermijn van de bevoegdheid tot invordering van verbeurde dwangsommen, om de positie van derden bij de inning van verbeurde dwangsommen te versterken.

De maatregelen die in het voorstel zijn genomen, heeft de Minister van Veiligheid en Justitie al aangekondigd in zijn brief aan de Tweede Kamer van 4 september 2014.

In het ontwerp van deze Evaluatiewet bestuursrechtelijke geldschuldenregeling Awb worden enkele technische onvolkomenheden opgelost. De bestuurspraktijk is hierbij weliswaar gebaat, maar de in het evaluatierapport gesignaleerde fundamentelere knelpunten worden in het voorstel niet aangepakt. Zo wordt de rechtspositie van de burger in betalingsmoeilijkheden met deze evaluatiewet niet verbeterd.

Tot 1 juni 2016 is het mogelijk te reageren op het wetsontwerp.  Hieronder zullen de hoofdlijnen van het voorstel worden geschetst. In hoeverre wordt in het voorstel gevolg gegeven aan de aanbevelingen die in het evaluatierapport zijn gedaan?

Bestuursrechtelijke geldschuldenregeling

Titel 4.4 Awb bevat algemene regels over bestuursrechtelijke geldschulden. Het gaat onder meer om regels over de vaststelling van een bestuursrechtelijke verplichting tot betaling van een geldsom, over de gevolgen van het niet voldoen aan die verplichting, over de betaling van bestuursrechtelijke geldschulden en de eventuele invordering daarvan. De algemene regels van titel 4.4 Awb gelden grotendeels zowel voor geldschulden van de burger aan de overheid (bijvoorbeeld heffingen, boetes en verbeurde dwangsommen), als voor schulden van de overheid aan de burger (zoals verstrekte uitkeringen en subsidies).

Evaluatie geldschuldenregeling

Aanleiding voor het wetsvoorstel vormt het rapport “De bestuursrechtelijke geldschuldenregeling. Titel 4.4w Awb geëvalueerd”. In dit rapport, waarvan de onderzoeksleiding berustte bij Tijn Kortmann en Willemien den Ouden, worden diverse knelpunten geconstateerd die betrekking hebben op uniformiteit, duidelijkheid en efficiëntie. De drie belangrijkste knelpunten op een rij:

  • Het schort aan bekendheid met de regeling en rechtspraak daarover. In de praktijk blijkt de geldschuldentitel zowel bij bestuursorganen als rechters tamelijk onbekend: men past deze ten onrechte niet toe of maakt geen gebruik van de mogelijkheden die de titel biedt (dwangbevel, verrekening).
  • De praktijk met betrekking tot uitstel van betaling en kwijtschelding heeft dringend behoefte heeft aan materiële normen. De Leidraad invordering 2008 zou hiervoor aanknopingspunten kunnen bieden.
  • De uniformiteit lijkt voor burgers weinig te hebben gebracht. Het probleem van de burger in financiële nood is veel meer gelegen in de grote diversiteit aan (overheids)schuldeisers, met ieder hun eigen aanpak en het gebrek aan onderling overleg en afstemming, dan in het gebrek aan uniformiteit van het toepasselijke recht.

Zie over het evaluatierapport ook het eerdere blogbericht van Tijn Kortmann.

Evaluatiewet bestuursrechtelijke geldschuldenregeling Awb

Alleen technische kwesties aangepakt

Het springt in het oog dat het wetsvoorstel geen regeling geeft voor de hiervoor genoemde meer fundamentele knelpunten van de geldschuldentitel. De aanbeveling van de onderzoekers om in de wet meer materiële regels te geven over de invulling van de bevoegdheid om uitstel van betaling te geven of geldschulden kwijt te schelden, is door de regering expliciet niet overgenomen. In zijn hiervoor genoemde brief van 4 september 2014 heeft de Minister van Veiligheid en Justitie daarover toegelicht dat die invulling volgens hem het best gestalte kan krijgen in de vorm van een ministeriële regeling of in beleidsregels van het bevoegde bestuursorgaan en dus niet in een algemene regeling in de Awb. De aard van de bestuursrechtelijke geldschuld en de specifieke omstandigheden van de schuldenaar spelen daarbij namelijk een rol, aldus de minister. De minister is met de onderzoekers van mening dat de Leidraad invordering 2008 daarbij een inspiratiebron kan zijn.

Waarom het wetsvoorstel geen regeling biedt voor de problemen die voortvloeien uit de uiteenlopende aanpak van bestuursorganen, is onduidelijk.

Wel heeft de regering het probleem van de bekendheid met de regeling opgepakt. Daarvoor is volgens de regering geen wetswijziging vereist. In samenwerking met het kenniscentrum “Prettig Contact met de overheid” van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dat beoogt een goed en slagvaardig openbaar bestuur te bevorderen en het vertrouwen van burgers in de overheid te versterken, is een handreiking ontwikkeld voor bestuursorganen die met geldschulden te maken hebben. In de handreiking wordt praktische informatie gegeven over het gebruik van de geldschuldentitel teneinde de bekendheid van de regeling te vergroten en de door de onderzoekers genoemde knelpunten die het werken met de regeling in de praktijk bemoeilijken, weg te nemen. Daarvoor zijn bestaande best practices en invorderingspraktijken beschreven die door organisaties bij de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden worden gebruikt. Daarbij is nadrukkelijk aandacht besteed aan de informatievoorziening aan de burger en de manier waarop die het beste kan plaatsvinden.

Opmerkelijk genoeg regelt het voorstel enkel een tweetal technische kwesties die volgens de onderzoekers voor verbetering vatbaar zijn, te weten de opschorting van de bevoorschotting en het opschorten van de verjaringstermijn van de bevoegdheid tot invordering van verbeurde dwangsommen.

Opschorting van de bevoorschotting

Op dit moment kunnen voorschotbeschikkingen op grond van artikel 4:96 Awb uitsluitend worden gewijzigd of ingetrokken, bijvoorbeeld indien de ontvanger aan de bevoorschotting verbonden voorschriften niet naleeft. In de evaluatie wordt aanbevolen een bevoegdheid tot het stopzetten van de voorschotbetaling in artikel 4:96 Awb op te nemen. Deze bevoegdheid biedt bestuursorganen de mogelijkheid om, wanneer zij onregelmatigheden vermoeden, de betaling stop te zetten zonder direct een definitief oordeel te moeten geven over de rechtspositie van de geadresseerde van het besluit.

De regering heeft deze aanbeveling overgenomen. Daartoe wordt voorgesteld in artikel 4:96 Awb op te nemen dat het bestuursorgaan de betaling van voorschotten gedurende ten hoogste dertien weken kan opschorten in geval van het ernstige vermoeden van onregelmatigheden.

Het opschorten van een voorschot is een ingrijpende bevoegdheid: vooruitlopend op een beslissing omtrent intrekking of wijziging worden betalingen stopgezet waarvan de ontvanger in sommige gevallen geheel of in belangrijke mate afhankelijk is. Daarom is deze bevoegdheid in tweeërlei opzicht beperkt. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan een ernstig vermoeden hebben dat er grond is voor intrekking of wijziging van de beschikking tot verlening van een voorschot. In de tweede plaats kunnen de betalingen niet onbeperkt worden opgeschort. Opschorten van betalingen moet worden gezien als een tijdelijke, conservatoire maatregel. Van het bestuursorgaan mag worden verlangd dat het na het nemen van die maatregel zo spoedig mogelijk definitief beslist over intrekking of wijziging. Wel moet het bestuursorgaan voldoende tijd worden gegund voor een zorgvuldig onderzoek naar de vraag of er inderdaad grond bestaat om de voorschotbeschikking in te trekken of te wijzigen. De termijn van dertien weken biedt een redelijk evenwicht tussen het belang van de justitiabele dat het bestuursorgaan zo snel mogelijk definitief beslist en het belang van het bestuursorgaan om voldoende tijd te hebben voor het onderzoek.

Opschorten verjaringstermijn invordering verbeurde dwangsommen

Verjaring vormt blijkens het evaluatierapport een belangrijke kwestie bij invordering van dwangsommen, gelet op de afwijkende, korte verjaringstermijn van 1 jaar (art. 5:35 Awb). De praktijkproblemen zijn hier met name het gevolg van de beperkte, limitatieve stuitingsmogelijkheden. Soms leidt dit ertoe dat de invorderingsbevoegdheid onbedoeld verjaart, in andere gevallen dwingt het de overheid om aan te manen ter voorkoming van verjaring, terwijl een concrete wens tot invordering (nog) niet bestaat. De positie van derden lijkt hierbij door de wetgever over het hoofd te zijn gezien. Zij hebben geen juridische mogelijkheid om te voorkomen dat de bevoegdheid tot het invorderen van verbeurde dwangsommen, bedoeld of onbedoeld, verjaart. Nu de invorderingsbeschikking juist in het leven is geroepen ter versterking van de positie van derden, ligt het in de rede dat de wettelijke regeling op dit punt wordt aangevuld, bijvoorbeeld met de bepaling dat de verjaring wordt verlengd vanaf het moment dat de invorderingsbeschikking (ongeacht haar inhoud) is genomen totdat deze onherroepelijk is geworden.

De regering heeft ook deze aanbeveling overgenomen. Om de positie van derden bij de invordering van verbeurde dwangsommen te versterken, wordt onder meer voorgesteld om de verjaringstermijn van artikel 5:35 Awb op te schorten zodra een belanghebbende het bestuursorgaan verzoekt om een invorderingsbeschikking te geven. De verjaringstermijn wordt tevens opgeschort als er bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld tegen een beschikking omtrent invordering. De verjaringstermijn wordt hervat vanaf het moment waarop de beslissing op het verzoek onherroepelijk is geworden (voorgestelde art. 5:37 lid 4 Awb). Op deze wijze wordt voorkomen dat de verjaring voltooid is tegen de tijd dat er onherroepelijk op het bezwaar, beroep of verzoek is beslist, zodat verbeurde dwangsommen niet meer kunnen worden ingevorderd. Ten slotte wordt de verjaringstermijn opgeschort indien de invorderingsbeschikking door de voorzieningenrechter wordt geschorst (voorgestelde art. 5:37 lid 5 Awb).

Afronding

Het is lovenswaardig dat de regering met het wetsvoorstel enkele knelpunten in de huidige geldschuldenregeling beoogt aan te pakken. Het is evenwel opvallend dat het wetsvoorstel slechts een oplossing biedt voor enkele technische aangelegenheden en niet voorziet in oplossingen voor de meer fundamentele problemen die aan de huidige geldschuldenregeling kleven, terwijl de evaluatie voor dit laatste wel alle aanleiding geeft. Vooral op het punt van het “langs elkaar heen werken” van de incasserende bestuursorganen kan het wetsvoorstel nog aan kracht winnen.