Недропользование на шельфе: статус и перспективы. С открытием Роснефтью больших запасов легкой нефти и газа на скважине Университетская-1 в Карском море, интенсивное развитие недропользования на Арктическом шельфе становится лишь вопросом времени. По оценкам Роснефти ресурсная база по первой открытой ловушке составляет около 340 млрд. куб.м газа и более 100 млн. т. нефти, и это лишь одна из структур на данном месторождении. Акцент на приоритетность развития арктического региона и, в частности, освоения его минеральных ресурсов также содержится в ряде программных документов.[1]

Интерес государства в развитии недропользования на шельфе не является декларативным, а сопровождается готовностью стимулировать развитие в данном направлении и оказывать необходимую поддержку на практике, что подтверждают недавние законодательные изменения, в частности, касающиеся стимулирования деятельности по добыче углеводородного сырья на “новых морских месторождениях”, которые непосредственно нацелены на развитие недропользования в арктическом регионе.

Наряду с описанными выше тенденциями, все отчетливее становятся слышны протесты активистов природоохранных организаций, в частности, Гринпис, выступающих против освоения шельфовых ресурсов ввиду опасности причинения вреда экологии региона. Акция команды ледокола “Arctic Sunrise” в отношении платформы Газпромнефти “Приразломная”, совершенная в сентябре 2013 года, которая получила широкую публичную огласку, не является уникальной для России. Норвегия пресекла подобную акцию Гринпис на нефтедобывающей платформе Statoil в водах норвежской исключительной экономической зоны Баренцева моря.

Обоснованность опасений Гринпис и соразмерность используемых его сторонниками мер находятся за рамками настоящей статьи. Вместе с тем, вопрос об ответственности за загрязнение окружающей среды, причиненное в результате недропользования на шельфе, как таковой, является нетривиальным с юридической точки зрения.

Правовой статус континентального шельфа. Континентальный шельф, который включает в себя морское дно и недра подводных районов,[2] имеет особый правовой статус, а именно: он не является территорией Российской Федерации, но находится под юрисдикцией Российской Федерации. Вместе с тем, в силу распространения юрисдикции России на континентальный шельф, на деятельность, осуществляемую на континентальном шельфе, распространяется и правовое регулирование РФ.

По этой причине ответственность за вред, причиненный окружающей среде на континентальном шельфе России, подчиняется по существу тому же правовому регулированию, что и ответственность за вред окружающей среде, причиненный на территории России (с учетом, тем не менее, некоторых особенностей, описываемых в настоящей статье). Описанное правило применимо не только для морского дна и недр подводных районов, которые непосредственно входят в понятие «континентального шельфа», но и для вод, покрывающих континентальный шельф, которые, как правило, входят в исключительную экономическую зону государства.

Однако необходимо иметь в виду, что данное правило работает только в том случае, когда вред, причиненный окружающей среде, не выходит за пределы территории России и/или континентального шельфа России. Вместе с тем, в условиях нефтегазовых работ на континентальном шельфе существует вероятность распространения вреда окружающей среде за пределы России, на территорию (или континентальный шельф и/или исключительную экономическую зону) другого государства, то есть причинения “трансграничного вреда окружающей среде”.

Правовое регулирование ответственности за трансграничный вред окружающей среде имеет свои особенности, в частности в силу того, что будет основываться в первую очередь не на законодательстве России (за исключением отдельных аспектов, как подробнее написано ниже), а на международно-правовых актах и/или национальном законодательстве государства места причинения вреда. Мы рассматриваем вопросы ответственности за трансграничный вред окружающей среде во второй части настоящей статьи ниже.

Основания возникновения ответственности за вред окружающей среде, причиненный на континентальном шельфе. Основанием возникновения ответственности является, по общему правилу, факт причинения вреда окружающей среде, например, вред, причиненный окружающей среде в результате аварии на нефтяной платформе, оперирующей на арктическом шельфе России. Понятие вреда окружающей среде не имеет четкого законодательного определения и может включать различные негативные последствия для окружающей среды, включая вред, причиненный в результате (i) загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов; (ii) деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и (iii) иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.[3]

Несмотря на вышесказанное, причинение вреда окружающей среде в виде загрязнения как таковое не всегда ведет к привлечению к ответственности. На самом деле практически любая промышленная деятельность, а тем более деятельность, связанная с разведкой и добычей нефти и газа, так или иначе оказывает негативное воздействие на окружающую среду (в виде загрязняющих выбросов в атмосферный воздух, сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, выработки промышленных отходов). Такое загрязнение окружающей среды не влечет наступления ответственности за вред, причиненный окружающей среде, до тех пор, пока осуществляется в соответствии с применимым правовым регулированием. «Правомерное» загрязнение окружающей среды, то есть загрязнение на основании необходимой разрешительной документации и в установленных в такой документации пределах, осуществляется, тем не менее, на платной основе, размер которой исчисляется исходя из объема загрязнения и установленных ставок соответствующей платы за загрязнение окружающей среды и размещение отходов.

Вина в причинении вреда окружающей среде. По общему правилу, причинение вреда может быть как результатом экологического правонарушения (например, неправомерный сброс нефтесодержащих отходов), так и следствием правомерных действий, которые тем не менее повлекли вред окружающей среде (например, если авария на плавучей нефтяной платформе и, как следствие, разлив нефти произошли несмотря на то, что эксплуатация платформы осуществлялась с соблюдением всех применимых требований законодательства об охране окружающей среды и промышленной безопасности, в частности, в результате форс-мажорных обстоятельств в виде аномальных явлений природы или действия террористических сил).

Следует отметить, что ответственность за вред, причиненный окружающей среде в результате нефтегазовых операций наступает, как правило, независимо от вины. Дело в том, что недропользование осуществляется так или иначе с использованием опасных производственных объектов. Вред окружающей среде, причиненный вследствие использования опасного производственного объекта (независимо от класса опасности) подлежит возмещению независимо от вины.[4]

Таким образом, учитывая, что предприятия топливно-энергетического комплекса используют в своей деятельности опасные производственные объекты, и при этом суд вправе самостоятельно решить вопрос об отнесении предприятия к числу представляющих экологическую опасность, в подавляющем большинстве случаев вред, причиненный предприятиями топливно-энергетического комплекса, должен быть возмещен независимо от вины.[5]

Виды ответственности. В случае причинения вреда окружающей среде в результате экологического правонарушения имущественная ответственность за вред, причиненный окружающей среде, может сопровождаться административной или уголовной ответственностью за соответствующее нарушение законодательства об охране окружающей среды.

Особенностью правового регулирования ответственности за вред, причиненный окружающей среде, является то, что привлечение к административной и/или уголовной ответственности за нарушение экологического законодательства не освобождает от обязанности компенсировать вред, причиненный окружающей среде, равно как и от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Судебной практике известны случаи, когда лицо, причинившее вред окружающей среде и понесшее административное наказание, пыталось оспорить привлечение его к имущественной ответственности в силу общего запрета двойного наказания за одно и то же деяние, известного российскому законодательству.[6] Однако суды не удовлетворяют такие требования, поскольку в отношении экологических правонарушений данный принцип выражается лишь в том, что на одно и то же лицо при совершении правонарушения может быть возложена либо административная, либо уголовная ответственность (в отношении физических лиц, в зависимости от размера причиненного вреда), либо только административная (в отношении юридических лиц). Однако одновременно применяется имущественная ответственность, которая в отношении причинения вреда окружающей среде имеет «повышенный» характер, о чем подробнее рассказывается ниже.

Закон об охране окружающей среды устанавливает обязанность компенсировать вред, причиненный окружающей среде, в полном объеме,[7] и наложение административной ответственности на юридическое лицо не освобождает его от обязанности возместить вред, причиненный окружающей среде, что подтверждается судебной практикой[8].

С другой стороны, следует помнить, что отсутствие вреда окружающей среде (то есть, в ситуации, когда нарушение экологического законодательства не повлекло непосредственно причинение вреда окружающей среде, например, нарушение сроков продления разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух) не будет являться основанием для освобождения от административной ответственности за соответствующее экологическое правонарушение.

Из чего складывается ответственность за вред окружающей среде. Размер ответственности причинителя вреда потенциально складывается из следующих составляющих:

  1. Выплата административного штрафа за совершение экологического правонарушения (если применимо с учетом обсуждения, приведенного выше);
  2. Расходы на устранение экологического правонарушения (прекращение загрязнения, что требует, в том числе, очистки загрязненного участка акватории континентального шельфа);
  3. Расходы на восстановление нарушенного состояния окружающей среды («возмещение вреда окружающей среде в натуре»), и/или
  4. Выплата компенсации ущерба, причиненного окружающей среде (рассчитываемая, как правило, на основании установленных такс и методик расчета такой компенсации).

Административная ответственность. В зависимости от характера экологического правонарушения, которое повлекло или которое сопутствовало аварии на нефтяной платформе, размер административного штрафа может варьироваться. Несмотря на то, что средний размер административного штрафа за нарушение требований в области охраны окружающей среды составляет 30 тыс. – 50 тыс. рублей, за некоторые административные правонарушения предусмотрены более серьезные взыскания. Так, например, нарушение требований по рациональному использованию недр влечет наложение штрафа в размере до 1 млн. рублей. Кроме того, следует отметить, что в последнее время наблюдается тенденция увеличения размера как административной ответственности, так и имущественной ответственности за загрязнение окружающей среды, о чем подробнее написано ниже.

Вместе с тем, в большинстве случаев размер административной ответственности по-прежнему не играет ключевой роли в определении размера расходов причинителя вреда ввиду несущественности размера штрафа (по сравнению с размером иных потенциальных расходов). Исключение составляет временный запрет деятельности, то есть, установленное на срок до рассмотрения дела прекращение деятельности объекта или определенного вида деятельности, создающего угрозу причинения вреда окружающей среде, и административная ответственность в виде административного приостановления деятельности, убытки от которых могут быть значительными и в этой связи сопоставимыми с размером иных расходов,[9] описанных ниже.

Расходы на устранение экологического правонарушения. Устранение загрязнения является обязанностью причинителя вреда. Таким образом, он как бы прекращает правонарушение, которое в противном случае носило бы длящийся характер и привело бы к увеличению размера ущерба. Устранение загрязнения может осуществляться как посредством очистки объектов природной среды от загрязняющих веществ (например, сбор разлитой нефти с поверхности вод и ледников арктического шельфа), а также проведения работ, направленных на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, посредством восстановления объектов растительного и животного мира.

Расходы на восстановление нарушенного состояния окружающей среды.Восстановление нарушенного состояния окружающей среды (что по аналогии с гражданским правом нередко называют возмещением вреда окружающей среде в натуре) фактически является устранением негативных последствий причинения вреда окружающей среде. Восстановление нарушенного состояния окружающей среды может производиться причинителем вреда как добровольно (наряду с или в дополнение к работам по устранению загрязнения, описанным выше), так и по решению суда. Объем и характер работ по устранению загрязнения будет зависеть от конкретных обстоятельств с учетом как инициативы самого причинителя вреда, так и обязательных предписаний государственных органов.

Добровольное приведение окружающей среды в состояние, которое существовало до причинения вреда, казалось бы, полностью «искупает вину» причинителя вреда, но на практике такие действия не всегда освобождают от имущественной ответственности в виде компенсации за вред, причиненный окружающей среде.[10]

Как указывают суды, возмещение вреда (по таксам и методикам, как подробнее обсуждается ниже) является повышенной мерой имущественной ответственности, которая призвана компенсировать не только материальный вред, но и экологические потери, которые являются трудновосполнимыми или невосполнимыми.

При установлении размера ответственности суды вправе учесть затраты, добровольно произведенные причинителем вреда для восстановления нарушенного состояния окружающей среды (то есть, соответственно, уменьшить размер компенсации за вред, причиненный окружающей среде), но такое решение всег��а остается на усмотрение суда и, как показывает судебная практика, суды редко пользуются таким правом.

Компенсация ущерба, причиненного окружающей среде. Возмещение вреда окружающей среде является «повышенной имущественной ответственностью, которая устанавливается с учетом не только материального вреда, но и экологических потерь».[11]

Определение размера ущерба, причиненного окружающей среде, может осуществляться на основании специально установленных для этой цели такс и утвержденных методик, а также исходя из фактических затрат на восстановление окружающей среды.

В судебной практике преобладает определение размера вреда на основании установленных такс и методик (то есть, специальных норм), и лишь при их отсутствии суды обращаются ко второму способу определения размера вреда – исходя из фактических затрат на восстановление окружающей среды.

К оценке размера компенсации за ущерб окружающей среде в результате недропользования на шельфе, вероятно, будут обязательными к применению таксы и методики для исчисления вреда, причиненного, в частности, следующим объектам окружающей среды: (i) водным объектам;[12] (ii) водным биологическим ресурсам;[13] (iii) объектам животного мира: отнесенным к охотничьим ресурсам,[14] не отнесенным к охотничьим ресурсам или занесенным в Красную книгу.[15]

Отсутствие такс и методик исчисления размера вреда окружающей среде не будет являться основанием для отказа в удовлетворении исковых требований о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Вместе с тем,оценка судами ущерба, причиненного окружающей среде на основании фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, осуществляется значительно реже ввиду сложности данного метода. Данная позиция судов основывается, в частности, на том, что при определении размера ущерба окружающей среде должны быть учтены, помимо прочего, невосполнимые или трудновыполнимые экологические потери, оценить которые в отсутствие такс и методик представляется затруднительным.[16] В некоторых случаях при отсутствии установленных такс и методик РФ суды предпочитают, вместо использования метода оценки фактических затрат, прибегать к методикам, ранее установленным законодательством СССР, применимость которых на сегодняшний день может быть не однозначной.

Срок привлечения к ответственности. Срок привлечения юридического лица к административной ответственности за экологическое правонарушение составляет один год с момента совершения правонарушения, а для длящихся правонарушений (например, длительного загрязнения вод продуктами отходов производственной деятельности) – один год с момента обнаружения данного правонарушения.[17]

Иски о компенсации вреда окружающей среде могут быть предъявлены в течение 20 лет,[18] то есть лицо, совершившее экологическое правонарушение, может быть привлечено к имущественной ответственности в течение значительного времени после истечения срока привлечения к административной ответственности.

Судебная практика. Последние тенденции в судебная практике подтверждают вышеописанные выводы. Так, например, в июне 2014 г. Восьмой арбитражный апелляционный суд, рассматривая апелляционную жалобу ООО «РН-Юганскнетфегаз» по делу о привлечении общества к ответственности за вред, причиненный окружающей среде в результате разлива нефти на лесном участке, отметил следующее:[19]

  1. касательно компенсации ущерба, причиненного окружающей среде: размер компенсации ущерба, причиненного окружающей среде, установлен судом на основе применимой методики в размере 5 245 033 руб.
  2. касательно расходов на восстановление нарушенного состояния окружающей среды: в своей апелляционной жалобе ООО «РН-Юганскнефтегаз», в частности, ссылалось на то, что оно фактически осуществляет мероприятия по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, то есть, по возмещению вреда в натуре, а поскольку законом двойное возмещение вреда не предусмотрено, оно должно быть освобождено от денежной компенсации сверх реального возмещения вреда. Суд не поддержал указанный аргумент и подчеркнул, что возмещение вреда по таксам и методикам «является повышенной имущественной ответственностью, предусмотренной гражданским законодательством, которая устанавливается с учетом не только материального, но и экологического вреда, причиненного природной среде». При определении размера компенсации суд не учел расходы, понесенные обществом на восстановление нарушенного состояния окружающей среды.
  3. касательно административной ответственности: в судебном решении содержится ссылка на то, что общество было привлечено к административной ответственности за загрязнение лесов, которая в соответствии со статьей 8.31 КоАП предусматривает штраф в размере до 300 тыс. руб. (судебное решение непосредственно не содержит ссылки на размер штрафа, поскольку наложение административного взыскания и его размер не оспаривались обществом).

Трансграничныйвредокружающейсреде.В силу специфики нефтегазовых работ на континентальном шельфе, как уже отмечалось ранее, существует вероятность распространения вреда окружающей среде за пределы России, на территорию и/или континентальный шельф и исключительную экономическую зону другого государства, то есть причинения “трансграничного вреда окружающей среде”. Трансграничный вред представляет собой вред, наступивший на территории (или ином месте под юрисдикцией) государства, иного, чем государство происхождения вреда. [20]

В отношении вреда, причиненного деятельностью на арктическом шельфе, важно помнить, что до сих пор в географической и юридической науке нет общепризнанного определения понятия Арктики.[21] Правовой статус Арктики формировался в течение длительного времени, данный процесс продолжается и в настоящее время, с преобладанием секторальной концепции, предусматривающей распределение арктических территорий на секторы по принципу тяготения их к побережьям приполярных государств (вместе с тем, данную концепцию не поддерживают США и Норвегия, которые считают, что за пределами территориальных вод в Арктике должны действовать свободы открытого моря). По описанной причине определение того, носил ли вред окружающей среде трансграничный характер и какое правовое регулирование должно быть применено к соответствующим мерам ответственности, может представлять дополнительные сложности.

В случае причинения трансграничного вреда окружающей среде ответственность может наступать как непосредственно для причинителя вреда, так и для государства места совершения деяния, которое повлекло наступление вреда (то есть в случае причинения трансграничного вреда окружающей среде в результате недропользования на континентальном шельфе России, российское государство может быть привлечено к ответственности, как описано ниже).

Ответственность государства. Ответственность государства за трансграничный вред окружающей среде может наступать как в силу нарушения обязательств государства, закрепленных в определенном международно-правовом акте (регионального или универсального применения), так и в отсутствие нарушения положений международно-правовых актов со стороны государства, в том числе за вред, причиненный в результате правомерных действий.Несмотря на то, что большинство международно-правовых норм, применимых к арктическому региону, носят декларативных характер (то есть, не устанавливают непосредственно обязательств, нарушение которых вело бы к наступлению ответственности), государство может быть привлечено к ответственности на основании норм международного обычая. На сегодняшний день можно говорить о сложившемся в виде нормы обычного международного права (customary international law) принципе международно-правовой ответственности государств за трансграничный ущерб, причиненный окружающей среде.[22] Государство вправе взыскать соответствующую сумму выплаченной им компенсации с причинителя вреда в порядке регресса. Такое взыскание российским государством с недропользователя на шельфе, чьи действия привели к причинению вреда, будет осуществляться в соответствии с российским законодательством.

Ответственность юридических лиц на основании международно-правовых актов. В отличие от государств, ответственность юридического лица в рамках международного экологического права может наступить только в случаях, прямо предусмотренных в международно-правовых актах. На сегодняшний день действует ряд международно-правовых актов, которые содержат положения об ответственности юридических лиц, но лишь один из них потенциально применим к Арктике – Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г. (в редакции Протокола 1992 г.).[23]

Действие конвенции распространяется на ущерб от загрязнения, причиненный на территории государства-участника конвенции, включая его территориальное море, а также на территории его исключительной экономической зоны (либо в районе 200 морских миль от исходных линий, если государство не установило исключительную экономическую зону).

Конвенция применяется к загрязнению в результате морских перевозок нефти наливом (как к нефти, так и нефтепродуктам), но, несмотря на то, что понятие «судна», которым оперирует конвенция, довольно широкое, нефтяная платформа (плавучая или стационарная) не подпадает по ее действие. Таким образом, положения конвенции не применимы к загрязнению в результате аварии на нефтяных платформах, которые используются на арктическом шельфе.

Конвенция устанавливает право собственника судна ограничить свою ответственность в отношении любого инцидента общей суммой, определяемой в порядке, установленном конвенцией, исходя из вместимости судна и установленных в конвенции расчетных единиц. Для того чтобы воспользоваться ограничением ответственности, предусмотренным конвенцией, собственник должен создать фонд на общую сумму, равную пределу его ответственности, в суде или любом другом компетентном органе какого-либо одного из государств-участников конвенции, в котором может быть предъявлен иск. Этот фонд может быть создан либо путем внесения суммы в депозит, либо путем представления банковской гарантии или другого обеспечения, приемлемого по законодательству государства, в котором создается фонд, и признаваемого достаточным судом или другим компетентным органом.

Ответственность на основании национального законодательства иностранного государства. Причинение трансграничного вреда окружающей среде может привести к привлечению юридического лица к ответственности на основании законодательства иностранного государства, окружающей среде которого был нанесен вред.

Возможность и основания привлечения к ответственности, а также особенности привлечения к ответственности за вред окружающей среде (включая порядок определения размера компенсации за вред, причиненный окружающей среде) будут определяться законодательством соответствующего иностранного государства.

Так, например, законодательство Норвегии предусматривает следующие положения в отношении привлечения к ответственности за вред, причиненный окружающей среде Норвегии в результате нефтегазовых операций за ее пределами.

Во-первых, законодательство Норвегии прямо предусматривает возможность привлечения лица к ответственности за вред, причиненный в результате нефтегазовых операций за пределами Норвегии, если негативные последствия таких операций наступили на территории Норвегии или месте под юрисдикцией Норвегии (то есть, исключительной экономической зоне и/или континентальном шельфе Норвегии).[24] Таким образом, законодательство Норвегии может быть применено даже в том случае, когда непосредственный источник загрязнения (например, нефтяная платформа, на которой произошла утечка нефти) находится вне пределов юрисдикции Норвегии. При этом, ответственность за вред, причиненный окружающей среде, наступает независимо от вины причинителя вреда.

Во-вторых, в большинстве случаев законодательство Норвегии предусматривает ответственность за загрязнение окружающей среды нефтесодержащими материалами в виде штрафов, размер которых является существенным. Стоит отметить, что размер штрафов был значительно повышен за последние годы, в частности, с тем, чтобы штраф имел превентивный характер, то есть, служил стимулом для принятия мер, необходимых для предотвращения загрязнения. Так, например, в 2009 г. компания Statoil была привлечена к ответственности за вред, причиненный окружающей среде Норвегии в результате разлива нефти, в виде штрафа в размере около 4,2 млн. долларов.

В-третьих, помимо ответственности за вред окружающей среде в виде штрафа, законодательство Норвегии предусматривает, что причинитель вреда обязан возместить расходы, связанные с устранением загрязнения, а также с восстановительными и превентивными мерами, которые были понесены государством и/или третьими лицами в связи с соответствующим случаем загрязнения окружающей среды.[25]

В дополнение к вышесказанному стоит также отметить, что в отношении вреда, причиненного окружающей среде арктического государства, статья 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. наделила прибрежные государства правами принимать законы и правила по предотвращению загрязнения и сохранению морской среды в покрытых льдами районах шириной не более 200 миль. Согласно данному положению, арктические государства могут принимать законы, имеющие целью защиту окружающей среды в арктическом районе, в отношении пространства, выходящего за пределы территории арктического государства на 200 миль, то есть фактически национальное законодательство арктического государства об охране окружающей среды может иметь действие и за пределами его территории, на территории исключительной экономической зоны, при условии, что указанная территория подпадает под действие статьи 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.