De casus

Een ondernemer die een aantal statige panden aan de Middenweg, gelegen aan Park Frankendael in Watergraafsmeer te Amsterdam in eigendom heeft, bedenkt daarvoor (al dan niet noodgedwongen door de economische crisis) een mooi initiatief. Hij wil zijn shortstaybedrijf met kantoorruimte omzetten naar een hotel met 8 appartementen en kantoorruimte. Nadat eerst een conceptaanvraag is ingediend waar het stadsbestuur niet onwelwillend tegenover lijkt te staan, dient hij een aanvraag in voor een omgevingsvergunning. Het algemeen bestuur wijst de aanvraag echter bij besluit van 22 september 2014 af, mede omdat dit ten koste zou gaan van de woonfunctie van de panden. Gelet op de krapte op de woningmarkt in Amsterdam acht het algemeen bestuur dat niet wenselijk. In Amsterdam zijn er de laatste jaren immers veel hotels bijgekomen, terwijl de krapte op de woningmarkt is toegenomen. Het daartegen gemaakte bezwaar wordt door het algemeen bestuur bij besluit van 29 september 2015 ongegrond verklaard. Vervolgens barst een juridische strijd los die met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 31 mei jl. (ECLI:NL:RVS:2017:1434) nog niet is beslecht.

Aanvraag toetsen aan de Hotelstrategie

Het stadsbestuur heeft de aanvraag onder meer getoetst aan de Regionale Hotelstrategie 2016-2022 (hierna: de Hotelstrategie). Hierin is een hotelladder opgenomen waaraan hotelinitiatieven zowel ruimtelijk als kwalitatief kunnen worden getoetst in de context van het totale aanbod in de regio en de locatie. De vastgoedondernemer is het met de toetsing aan de ladder niet eens. Ten tijde van de vaststelling van de Hotelstrategie bestond zijn initiatief al en ook was het opgenomen in de kansenkaart die als bijlage bij het raadsbesluit tot vaststelling van de strategie was gevoegd. Dit betoog maakt echter bij de rechtbank en de Afdeling geen indruk. In de Hotelstrategie is geen overgangsregeling opgenomen en in de voordracht van het raadsbesluit is vermeld dat vanaf 2014 wordt gestart met de nieuwe werkwijze. Ten tijde van de vaststelling van de strategie was nog geen aanvraag ingediend. Geconcludeerd wordt dat het algemeen bestuur de aanvraag dan ook terecht heeft getoetst aan de Hotelstrategie. Het algemeen bestuur blijkt echter minder succesvol in de toepassing van haar eigen beleidsregel(s). Ik zal hieronder uitleggen waarom.

Toepassen van de Hotelstrategie

Uit de in de Hotelstrategie opgenomen hotelladder blijkt dat, indien trede 1 niet succesvol wordt doorlopen, het initiatief zal worden besproken in het regionale adviesteam (RAT). Hierbij wordt beoordeeld op welke onderdelen het ingediende plan niet voldoet en hoe zwaar deze onderdelen wegen in het totale eindoordeel. Als een initiatief de ladder niet succesvol doorloopt, gaat het RAT in gesprek met de initiatiefnemer met de bedoeling de initiatiefnemer te bewegen het plan in de gewenste richting aan te passen. Indien het plan op veel onderdelen negatief blijft scoren in de ladder, zal het RAT adviseren het initiatief niet op de aangegeven locatie te realiseren. De rechtbank en de Afdeling oordelen dat ten onrechte geen gesprek heeft plaatsgevonden tussen het RAT en de vastgoedondernemer, zoals de Hotelstrategie voorschrijft. De beslissing op bezwaar wordt op dit punt onrechtmatig geacht.

Aanvraag toetsen aan de Horecanota

Ook had het algemeen bestuur de aanvraag volgens de rechtbank en de Afdeling moeten toetsen aan de Horecanota Stadsdeel Oost 2012. In de Hotelstrategie is uitdrukkelijk vermeld dat een initiatief aan alle vigerende (beleids)criteria moet voldoen. Ook de Horecanota valt daar volgens de Afdeling onder, nu deze ten tijde van de besluitvorming nog rechtskracht had. Bij strijd tussen de Horecanota en de Hotelstrategie, prevaleert volgens de Afdeling de Hotelstrategie, aangezien het hierin neergelegde beleid van latere datum is.

Herkansing met een nieuw besluit op bezwaar?

Na de uitspraak van de rechtbank die het beroep van de vastgoedondernemer gegrond heeft verklaard, heeft het algemeen bestuur, aangespoord door de vastgoedondernemer die beroep tegen het niet tijdige beslissen had ingesteld, bij besluit van 10 augustus 2016 opnieuw op het bezwaar van de vastgoedondernemer beslist en dit wederom ongegrond verklaard. De Afdeling neemt dit nieuwe besluit op bezwaar op grond van artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19 en 6:20 van de Algemene wet bestuursrecht mee in de beoordeling van de bij haar aanhangig gemaakte hoger beroepen.

Aan het nieuwe besluit op bezwaar heeft het algemeen bestuur een second opinion van planologisch adviesbureau Plannen-makers en een memo Regionale Hotelstrategie 2016-2022 ten grondslag gelegd. De vastgoedondernemer heeft echter ook niet stil gezeten en brengt een in zijn opdracht opgesteld rapport van BJZ.nu in het geding, waaruit volgens hem blijkt dat het algemeen bestuur zich wederom ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zijn aanvraag niet in overeenstemming is met de Hotelstrategie. Volgens de vastgoedondernemer doorloopt het initiatief alle treden van de hotelladder positief.

In het memo wordt opgemerkt dat uit de gegevens niet blijkt dat het aangevraagde hotel zich richt op een specifieke doelgroep. Van een toegevoegde waarde voor de stad is dan ook niet gebleken. De Afdeling overweegt dat in het rapport van BJZ.nu wordt toegelicht dat in Amsterdam nog weinig appartementhotels zijn, terwijl de trend laat zien dat hotelgasten graag wat meer faciliteiten op de hotelkamer willen. Een appartementhotel faciliteert daarmee de langer verblijvende zakenmensen en gezinnen. Vooral laatstgenoemde groep wordt momenteel slecht bediend volgens het rapport.

De Afdeling concludeert daarom dat zonder nadere motivering van het algemeen bestuur niet valt in te zien waarom de beschrijving van de beoogde doelgroep geen toegevoegde waarde voor de stad heeft.

In het memo wordt opgemerkt dat een initiatief een meerwaarde heeft als het een bijdrage levert aan de omgeving. Daar is volgens het memo geen sprake van. De Afdeling concludeert dat zonder nadere motivering niet valt in te zien waarom de extra hotelkamers geen kwaliteitsimpuls voor de directe omgeving opleveren. In het rapport van BJZ.nu wordt immers toegelicht dat het initiatief bijdraagt aan de in structuurvisie opgenomen ambities met betrekking tot het opwaarderen van de Middenweg en de gewenste verruiming en diversiteit van het voorzieningenniveau. De vestiging van een hotel zorgt voor de komst van toeristen die potentiële klanten vormen voor de detailhandel en de horeca in de omgeving. Een hotel draagt ook bij aan de verlevendiging van de buurt, verbetering van de openbare ruimte en verdere stimulering van de lokale gelegenheid, aldus het rapport.

Deze uitspraak laat zien dat het een goede zet was van (de gemachtigde van) de vastgoedondernemer om een rapport te laten opstellen.

Hotelstrategie wederom onjuist toegepast

Volgens de Afdeling had het algemeen bestuur in het nieuwe besluit niet alleen moeten ingaan op de vraag of het initiatief voldoet aan trede 1 van de hotelladder, maar had het ook op de overige treden moeten ingaan dan wel er zorg voor moeten dragen dat het RAT dat in zijn advies had gedaan. Ook had het algemeen bestuur volgens de Afdeling een gesprek tussen het RAT en de vastgoedondernemer moeten laten plaatsvinden, hetgeen nog steeds niet is gebeurd. Ook in het nieuwe besluit wordt de Hotelstrategie daarom niet op de juiste wijze toegepast en wordt niet goed gemotiveerd waarom de aanvraag daar niet aan voldoet.

Second opinion bevat geen deugdelijke motivering

In de second opinion waar het algemeen bestuur in het nieuwe besluit naar verwijst wordt geconcludeerd dat beleidsmatig consistent een terughoudend gemeentelijk beleid is waar te nemen wat betreft horecaontwikkeling. Volgens de second opinion heeft de gemeente vanuit zijn beleidsvrijheid en beschikbare aangrijpingspunten uit de diverse beleidsstukken voldoende aanleiding om gemotiveerd geen medewerking aan de aanvraag te hoeven verlenen. De Afdeling maakt echter korte metten met deze conclusie. Zij oordeelt dat deze (te) algemeen van aard is en dat daarin niet deugdelijk wordt gemotiveerd waarom het algemeen bestuur, haar beleidsregels in aanmerking genomen, in dit specifieke geval geen medewerking kan verlenen. De verwijzing naar de second opinion levert het stadsbestuur daarom ook geen draagkrachtige motivering op van het nieuwe besluit.

Terug naar de besluitvormingsfase

Gezien de uitspraak van de Afdeling zal het algemeen bestuur voor de derde keer moeten beslissen op het bezwaar van de vastgoedondernemer tegen de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning. De Afdeling geeft het algemeen bestuur mee dat het daarbij alsnog aan de hand van de Hotelstrategie zorgvuldig moet onderzoeken of het medewerking aan de gewenste hotelfunctie kan verlenen en dat deze beslissing (nu wel) deugdelijk moet worden gemotiveerd. Het algemeen bestuur mag de gevraagde vergunning niet opnieuw weigeren zonder dat het kenbaar en deugdelijk is ingegaan op de uitgebreide en kritische overwegingen van de rechtbank over de toetsing aan de in de Hotelstrategie opgenomen hotelladder. Mocht ook de derde beslissing op bezwaar de vastgoedondernemer onwelgevallig zijn, dan kan hij daartegen in het vervolg rechtstreeks in beroep bij de Afdeling, die de judiciële lus heeft toegepast. Het is te hopen dat de ondernemer hierdoor zo snel mogelijk duidelijkheid krijgt of zijn initiatief doorgang kan vinden.