近日中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称“《意见》”)印发,其中提出“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。”一石激起千层浪,人们不禁畅想,实现“街区制”后,帝都的二三四五六环是否可以畅行无阻,大上海的纵横道路间是否会弥漫着巴黎小街巷的浪漫气质?人们也不禁担忧,小区大门常打开后,楼下的车水马龙会不会影响日常生活的宁静与安全?作为受《中华人民共和国物权法》(以下简称“物权法”)保护的住宅小区业主,我们是否能够基于自身利益的考虑作出选择?笔者就已经建成的住宅小区实现“内部道路公共化”所绕不开的物权问题加以浅显的分析。

一﹑ 谁来决定?

从行使权利的主体来说,根据《物权法》第73条的规定“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外”,第39条规定“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”由此可见,小区内于城镇公共道路的部分,应属于社会公共资源,任何人不得占用处分,自然可以为公共利益的需要实现无障碍的公共化,但要实现已建成小区内部共用道路公共化,势必将小区内业主对于共有道路的所有权转移给国家,这也意味着只有小区业主才有权处分对于住宅小区内共用道路的共有权利。

二﹑ 如何决定?

从权利形式的程序来说,鉴于《意见》刚刚印发,相应的配套法规尚未出台,根据现有的法律法规,实现住宅小区内 “内部道路公共化”,应由业主共同决定。根据《物权法》第76条规定“下列事项由业主共同决定:……(七)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”“决定前款其他事项,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”住宅小区内业主可采用集体讨论或书面征求意见的形式,通过专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意,形成业主大会决议以实现本小区内部道路的公共化。但值得注意的是,若“专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主”以外的其他业主认为小区内部道路的公共化会带来安全隐患,会导致小区环境恶化,噪声影响加剧从而主张业主大会的决议侵害其作为业主享有的合法权益,那么其可以依据《物业管理条例》第12条的规定,请求人民法院予以撤销。

因此,小区业主有权处分对于小区内共用道路的共有权益,业主大会可形成处分小区共用道路共有权的决议,通过与政府签订协议的形式,将业主对于小区内共用道路的共有权转移给国家所有,并取得相应的对价。

三﹑ 实行 “内部道路公共化”是否应向业主予以补偿?

业主对于住宅小区道路享有的共有权益,是来源于其基于购买小区专有部分而享有的建筑物区分所有权。小区开发商出让取得土地时已经就小区共用道路相应的土地使用权支付了土地出让金,并在建设小区共用道路时发生了建设成本,且前述土地使用成本和建设成本已经在销售住宅时,折算在每套房屋的价值之中,最终是由小区的购房人来承担,因此小区共用道路应为全体业主共同共有的私有财产。笔者认为,在政府无法与小区业主达成协议的情况下,政府若为推进小区内部道路公共化而将小区共用道路强制收归国有,应被认定为“征收”行为,因此应对全体业主进行补偿。

根据《宪法》第13条第3款规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产进行征收或者征用并给予补偿。”根据《中华人民共和国物权法》第42条第1款规定“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。” 第3款规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;”

首先,政府推进“街区制”,打开封闭住宅小区的出发点是改善公共交通的拥堵,实现资源的效益最大化,实现城市的协调发展,因此笔者认为,在各领域专家充分论证,广泛征求社会意见的前提下,将住宅小区内道路收归国有可以被认定为“为了公共利益的需要”;

其次,小区内共用道路应属于全体业主共有的“其他不动产”的范畴,征收该部分理应对于全体业主进行补偿,对于补偿的金额笔者认为应当包括取得小区内共用道路相应土地使用权的土地出让金,建设该部分道路的成本,对于业主共有权益损失,改建公共道路给小区业主带来的生活不便损失,相应临街商铺的停产停业损失,未来可能给业主带来环境污染及噪声影响的补偿等;

再次,政府仅征收小区内共用道路,而不征收小区内房屋的情况下,所适用的征收程序、补偿范围等法律依据均属于空白状态,目前的国有土地征收补偿法律体系均为对于国有土地上房屋的征收,那么对于小区内共用道路,绿地等其他不动产应适用的法律法规尚未出台。在这种情况下,笔者建议立法部门参照国有土地上房屋征收与补偿的相关法律法规尽快出台其他不动产征收与补偿相应规定,应将其他不动产征收的建设活动纳入各级国民经济和社会发展计划,应由市、县级政府作出征收决定,并且由征收部门拟定征收补偿方案,对于补偿的范围加以界定,除此之外还应引入评估机制,对于拟征收的共有道路使用权价值、改建对于业主居住环境、共有权益的不利影响等因素进行依法评估,以求保障业主私有财产权。

四﹑ 结语

《意见》中可以看出,我国政府正在为完善城市规划,改善城市交通拥挤,弥补城市公共功能的不足,合理配置城市资源等方面作出积极的努力,我们也期待着立法机构及各级政府能够迅速出台的配套法律法规让政策可以稳步“落地”,实现它应具有的良好效能,也满足我们对于未来城市生活美好憧憬。同时,随着公民“财产私有”的深入人心,比起提高城市生活的便利,我们更看重的是公权力行使应有界限,法定权利不受侵害,私有财产不被抢掠。开放住宅小区,并不仅仅是一个拆掉围墙的动作而已。在拆掉小区的围墙前,应先询问业主“您是否愿意处分您的财产?您是否选择行使您的合法权利?”