Vorige week verscheen de eerste conclusie van Advocaat-Generaal Keus in een bestuursrechtelijke boetezaak. Deze conclusie is voor de rechtsbescherming van burgers en bedrijven die met boetes geconfronteerd worden belangrijk omdat het (meer) richting geeft aan het bewijsrecht bij bestuurlijke boetes. Anders dan in het strafrecht, gelden in het bestuursrecht meestal geen wettelijke bewijsregels. In dit blogbericht bespreek ik de belangrijkste bevindingen van de AG. Die bevindingen vormen grotendeels een bevestiging van de bestaande jurisprudentie. Voor degene die met een boete wordt geconfronteerd is vooral interessant hoe in een concrete boetezaak uiteindelijk uitvoering wordt gegeven aan de door de AG geformuleerde uitgangspunten. Die uitkomst moet nog even worden afgewacht totdat de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak (bestaande uit onder meer de president van de Centrale Raad van Beroep, de waarnemend president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven en een raadsheer van de Hoge Raad en onder voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak) uitspraak heeft gedaan.

Introductie

Dat er een conclusie is gevraagd over belangrijke vragen over het bestuurlijke boeterecht in een zaak waar een werkgever op grond van de Wet arbeid vreemdelingen is beboet voor maar liefst 64 vreemdelingen is toe te juichen. Het bestuurlijke boeterecht kent anders dan het strafrecht meestal geen wettelijke bewijsregels. De conclusie van de AG draagt bij aan de rechtsvorming en daarmee ook aan de rechtsbescherming van bedrijven en burgers die met een bestuurlijke boete worden geconfronteerd.

Belangrijkste bevindingen van AG Keus

In verband met het door de beboete werkgever betwiste bewijs heeft de Afdeling bestuursrechtspraak aan de AG een aantal vragen voorgelegd. AG Keus stelt in zijn conclusie voorop dat voor het punitieve bestuursrecht aansluiting moet worden gezocht bij het straf(proces)recht. Dat leidt ertoe dat hij bij de beantwoording van de aan hem voorgelegde vragen op onderdelen ook verwijst naar de daarvoor in het strafrecht geldende wettelijke normen. Uit de antwoorden van de AG blijkt mijns inziens dat sprake is van grotendeels een bevestiging van de bestaande jurisprudentie terzake van het bewijsrecht bij boetes die de Afdeling bestuursrechtspraak en de andere hoogste bestuursrechters de afgelopen jaren hebben ontwikkeld. Op een aantal onderdelen is die jurisprudentie nader aangevuld en ingekleurd. De betekenis van de conclusie moet mijns inziens dan ook niet worden overschat. Op de volgende vragen wordt ingegaan.

  • Wat zijn de gevolgen als een ten overstaan van de toezichthouder afgelegde verklaring door de vermeende overtreder of getuige niet is ondertekend?

Indien een verklaring niet door de overtreder of getuige wordt ondertekend, laat dat ruimte voor discussie over de juistheid van de afgelegde verklaring. Ondertekening van de verklaring door een getuige kan de ruimte voor latere discussie over de juistheid van zijn verklaring wel beperken.

  • Dient bij een controle- of inspectiebezoek van de toezichthouder de cautie te worden gegeven?

Uitgangspunt is dat bij een controlebezoek van een toezichthouder de cautie niet door hem hoeft te worden gegeven. Dat is anders wanneer tijdens een dergelijke controle op basis van verklaringen van een getuige het verhoor ‘van kleur verschiet’. In zo’n geval dient de cautie voor de daadwerkelijke voortzetting van het verhoor te worden gegeven.

  • Welke eisen gelden er voor de vastlegging van een ten overstaan van een toezichthouder afgelegde verklaring van een overtreder of getuige?

Aan een verklaring van de overtreder gelden naar analogie van het strafrecht de volgende eisen:

  1. een verklaring moet zo volledig mogelijk zijn;
  2. een verklaring moet zo veel mogelijk in de vorm van vraag en antwoord worden opgenomen;
  3. een verklaring dient te worden ondertekend indien de overtreder ermee instemt.

Voor de verklaring van de getuigen gelden geen formele eisen. Wel geldt volgens de AG de materiële eis dat de verklaring geen gissingen en conclusies mag bevatten. Dit is naar mijn idee een opvallende opmerking. Waarschijnlijk bedoelt de AG dat wanneer een verklaring die gissingen en conclusies bevat daarmee bij de waardering van de bewijskracht rekening moet worden gehouden. Ook behoeft de toezichthouder de getuige niet van tevoren op de hoogte te stellen van de exacte achtergronden van zijn verhoor en van de consequenties die zijn verklaring voor derden zou kunnen hebben.

  • Kan een toezichthouder na afronding van zijn onderzoek (en ook in (hoger) beroep) nader bewijs verzamelen en ten grondslag leggen aan de boete?

De toezichthouder kan na afronding van het onderzoek nieuw bewijs verzamelen en aan de boete ten grondslag leggen, tenzij daardoor de redelijke termijn wordt overschreden, de rechten van de verdediging worden geschaad of de inbreng van nieuwe bewijsmiddelen in strijd moet worden geacht met de eisen van de goede procesorde.

  • Hoe moet de vaste jurisprudentie dat van de juistheid van een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal dient te worden uitgegaan, behoudens bijzondere omstandigheden worden beoordeeld?

De rechter mag uitgaan van de juistheid van een op ambtseed opgemaakt boeterapport voor zover het betreft de eigen waarnemingen en ondervinding van de verbalisant. Dat uitgangspunt geldt dus bijvoorbeeld niet voor de juistheid van de vertaling van een verklaring die met behulp van tolken is afgelegd ten overstaan van de verbalisant.

  • Hoe dient de bestuursrechter om te gaan met in een later stadium van de procedure door de beboete (rechts)persoon overgelegde (andersluidende) verklaringen?

Andersluidende verklaringen die door de betrokken partij in de procedure worden ingebracht, zullen in beginsel door het bestuursorgaan en de rechter in aanmerking moeten worden genomen. De latere (afwijkende) verklaringen zullen niet per se boven de eerder ten overstaan van de toezichthouder afgelegde verklaringen prevaleren. De betrokken partij of persoon moet aantonen dat en waarom niet van de eerder afgelegde verklaringen mag worden uitgegaan.

  • Kan de bestuurlijke lus in boetezaken worden toegepast en maakt het daarbij nog verschil of het gaat om het herstellen van bewijsgebreken of andere gebreken (zoals de boetehoogte)?

De bestuurlijke lus kan in boetezaken door de rechter worden toegepast. Echter bij nadere bewijsgaring door het bestuursorgaan of voor het herstellen van bewijsgebreken dient de rechter zich meer dan bij andere gebreken terughoudend op te stellen.

Visie op de conclusie AG: the proof of the pudding is in the eating

Dat er een conclusie is gevraagd over belangrijke vragen terzake van het bestuurlijke boeterecht is toe te juichen. Naar mijn idee bevestigt de conclusie in grote lijnen de bewijsjurisprudentie die de hoogste bestuursrechters de laatste jaren hebben ontwikkeld. Bijvoorbeeld dat verklaringen niet vaag mogen zijn en dat vragen die zijn gesteld door de toezichthouder in de verklaring moeten zijn vermeld. Op een aantal andere punten is in de conclusie meer duidelijkheid geschetst en zijn randvoorwaarden verder ingekleurd. Bijvoorbeeld ten aanzien van de vraag hoe met later door de vermeende overtreder overgelegde verklaringen moet worden omgegaan.

Waar het uiteindelijk om gaat is hoe de bewijsregels die de AG heeft geformuleerd in een concrete zaak door de bestuursrechter worden toegepast. Hoe dat voor deze zaak uitpakt, zal ongetwijfeld (voor het eerst) blijken uit de uitspraak van de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak die naar verwachting binnenkort zal worden gedaan.