Le 11 décembre 2015, le ministre des Finances du Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières (« BSIF ») et la Société canadienne d’hypothèques et de logement (« SCHL ») ont annoncé que des modifications seront apportées aux règles fédérales existantes. Il s’agit des règles relatives à l’assurance hypothécaire garantie par le gouvernement, aux normes de capital réglementaire au titre des hypothèques résidentielles, ainsi qu’à l’augmentation des droits de cautionnement pour les programmes de titrisation parrainés par la SCHL.  

CONTEXTE

Réglementation accrue du marché hypothécaire résidentiel canadien

Les banques et autres institutions financières fédérales (« IFF ») sont assujetties depuis de nombreuses années à une restriction sur le rapport prêt-valeur pour certains types de prêts hypothécaires résidentiels. Avant 2008, le seul changement apporté aux règles propres aux activités de prêts résidentiels a été, en 2007, l’augmentation de 75 % à 80 % du ratio prêt-valeur maximal permis pour les prêts hypothécaires non assurés.

Cependant, au cours des dernières années, le gouvernement fédéral a resserré la réglementation des prêts hypothécaires résidentiels canadiens consentis par des IFF en réaction à l’évolution des risques sur le marché, notamment :

  • Depuis 2008, le gouvernement fédéral a mis en œuvre plusieurs changements aux règles applicables aux prêts hypothécaires garantis par le gouvernement, assurés par la SCHL et des assureurs hypothécaires du secteur privé. Il a notamment raccourci les périodes d’amortissement, diminué le montant d’emprunt maximal lors d’un refinancement, imposé des limites au ratio de remboursement brut de la dette et au ratio de remboursement total de la dette; il a également augmenté la mise de fonds minimale exigée des acheteurs résidentiels.
  • La Loi sur la protection de l’assurance hypothécaire résidentielle (« LPAHR ») a reçu la sanction royale en juin 2011 et est entrée en vigueur en janvier 2013. La LPAHR vise à soutenir la stabilité du marché du financement de l’habitation au Canada en permettant au ministre des Finances de fournir une protection à l’égard de certains contrats d’assurance hypothécaire émis par des assureurs hypothécaires privés, et à atténuer les risques qui découlent de la fourniture d’une telle protection. Le BSIF surveille la conformité des assureurs hypothécaires privés au régime de la LPAHR.
  •  En juin 2012, la ligne directrice B-20, Pratiques et procédures de souscription de prêts hypothécaires résidentiels (la « ligne directrice B-20 ») est entrée en vigueur, puis des modifications corrélatives ont été apportées et ont pris effet en novembre 2014. La ligne directrice B-20 énonce les attentes des autorités de réglementation concernant la souscription prudente de prêts hypothécaires résidentiels et prévoit l’exigence voulant que les IFF maintiennent des niveaux suffisants de fonds propres réglementaires pour tenir dûment compte des risques assumés au moyen de la souscription et/ou de l’acquisition de prêts hypothécaires résidentiels. Par ailleurs, la ligne directrice B-20 souligne qu’il est important pour les IFF de maintenir de bonnes pratiques administratives et d’effectuer des évaluations approfondies du revenu de l’emprunteur éventuel et de sa capacité de remboursement.
  • En novembre 2014, le BSIF a publié une ligne directrice complémentaire applicable aux assureurs hypothécaires réglementés par le BSIF, la ligne directrice B-21, Pratiques et procédures de souscription d’assurance hypothécaire résidentielle (la « ligne directrice B-21 »), dont la mise en œuvre est prévue en juin 2015. La ligne directrice B-21 énonce les attentes du BSIF concernant les bonnes pratiques en matière de souscription d’assurance hypothécaire résidentielle et souligne qu’il est important que les assureurs passent en revue les pratiques de souscription des prêteurs et surveillent la conformité de ceux-ci aux modalités des contrats d’assurance.
  • Les programmes de titrisation de la SCHL permettent aux institutions financières agréées de regrouper des prêts hypothécaires admissibles sous forme de titres négociables qui peuvent être vendus à des investisseurs afin de générer des fonds pouvant servir à l’octroi de prêts aux acheteurs de maisons. La SCHL perçoit des droits auprès des émetteurs en échange du cautionnement qu’elle fournit. En décembre 2014, la SCHL a annoncé que les droits de cautionnement des titres hypothécaires payables par les émetteurs dans le cadre de son programme en vertu de la Loi nationale sur l’habitation (« TH LNH ») augmenteront à compter d’avril 2015.

RENFORCEMENT DE LA RÉGLEMENTATION POUR CONTRER L’AUGMENTATION DU RISQUE

La Banque du Canada publie semestriellement une Revue du système financier (« RSF »), qui résume l’opinion de son Conseil de direction sur les vulnérabilités et risques principaux menaçant la stabilité du système financier canadien. Dans ses RSF de 2014 et de 2015, la Banque du Canada a cerné deux vulnérabilités marquées dans le marché du logement qu’elle continue de surveiller : (i) le niveau élevé d’endettement des ménages; et (ii) les déséquilibres dans le marché du logement créés par l’augmentation de l’activité sur le marché de la revente et la hausse des prix des logements. En outre, dans son RSF de décembre 2015, la Banque du Canada fait état du risque que les IFF misent exagérément sur le crédit hypothécaire et négligent les autres actifs productifs étant donné qu’elles peuvent titriser de façon économique des prêts hypothécaires aux termes des programmes de titrisation de la SCHL. Cette situation pourrait faire augmenter l’endettement des ménages et les prix des logements.

Compte tenu des préoccupations soulignées par la Banque du Canada et du cadre réglementaire existant, les nouvelles règles décrites ci-dessous témoignent des efforts que déploie actuellement le gouvernement fédéral pour s’assurer que le marché du financement de l’habitation peut faire face à un repli prononcé de celui du logement. Collectivement, ces changements reflètent l’approche progressive adoptée par le gouvernement fédéral afin d’augmenter la résilience du système de financement de l’habitation et de favoriser ainsi la stabilité à long terme du marché du logement. Les nouvelles règles lui permettront d’y parvenir en ajustant le risque pris par les IFF à leurs activités de prêt et d’assurance, en les obligeant à disposer de réserves de fonds propres plus importantes pour absorber des pertes plus substantielles et en encourageant les bonnes pratiques de gestion du risque afin de contrer les pratiques hypothécaires frauduleuses.

Mise de fonds minimale

La règle générale en vertu de la Loi sur les banques (Canada) et de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt est que les IFF ne peuvent octroyer de prêts hypothécaires résidentiels lorsque le ratio prêt-valeur est supérieur à 80 %, à moins que les prêts soient assurés par la SCHL ou un assureur hypothécaire privé approuvé par le BSIF. Tant la SCHL, régie par la Loi nationale sur l’habitation, que les assureurs privés approuvés par le BSIF, régis par la LPAHR, sont autorisés en vertu de ces lois à assurer des prêts (i) dont les ratios prêt-valeur sont d’au plus 95 %, et (ii) sur des immeubles évalués à moins de 1 M$ CA. Par conséquent, pour qu’une IFF octroie un prêt hypothécaire sur un immeuble résidentiel évalué à plus de 1 M$ CA, l’emprunteur doit verser une mise de fonds de 20 %.

Le ministère des Finances a annoncé qu’à compter du 15 février 2016, la mise de fonds minimale pour les nouveaux prêts hypothécaires assurés passera de 5 % à 10 % pour la tranche du prix de l’habitation excédant 500 000 $ CA. La mise de fonds minimale de 5 % exigée pour les habitations d’au plus 500 000 $ CA, de même que la mise de fonds minimale de 20 % exigée pour les propriétés évaluées à plus de 1 M$ CA demeurent inchangées. Le ministère des Finances a indiqué que les prêts hypothécaires résidentiels existants ne seront pas touchés par les nouveaux changements, ce qui signifie que leur renouvellement ne le sera pas non plus.

Normes de fonds propres réglementaires pour les prêts hypothécaires résidentiels 

Le BSIF a annoncé qu’il prévoyait mettre à jour les normes de fonds propres réglementaires applicables aux prêts garantis par une hypothèque sur un immeuble résidentiel (prêts hypothécaires résidentiels et marges de crédit adossées à un bien immobilier). Les changements prévus auront des répercussions sur les normes de fonds propres réglementaires applicables aux institutions de dépôt utilisant des modèles internes, par exemple pour le risque de défaut sur les prêts hypothécaires, pour lequel le BSIF propose d’établir un seuil sensible au risque qui sera lié à la courbe des prix du logement à l’échelle régionale et/ou au prix du logement qui sont élevés par rapport aux revenus des emprunteurs. De plus, le BSIF mettra à jour les normes de fonds propres réglementaires auxquelles sont soumises les sociétés d’assurances de prêts hypothécaires privées canadiennes et exigera que ces dernières détiennent plus de fonds propres lorsque le prix des logements est élevé par rapport au revenu. Le BSIF songe également à de nouveaux critères de constatation de l’assouplissement des normes de fonds propres sur l’assurance des prêts hypothécaires, à la lumière des préoccupations formulées relativement aux demandes frauduleuses de prêts hypothécaires. Le BSIF consultera les IFF et d’autres parties intéressées avant d’apporter des changements, tout d’abord dans le cadre d’un exercice de consultation ciblé qui aura lieu au début de 2016, lequel sera suivi d’une ronde de consultation publique à plus grande échelle plus tard en 2016. Le BSIF prévoit que les nouvelles règles entreront en vigueur au plus tard en 2017.

Droits de cautionnement 

À la suite de l’augmentation des droits en 2015, la SCHL a annoncé de nouveaux changements aux droits de cautionnement qu’elle perçoit des émetteurs de prêts hypothécaires garantis pour son programme de titrisation TH LNH. Elle a décidé de majorer, à compter du 1er juillet 2016, les droits de cautionnement les plus élevés payables sur tous les TH LNH, peu importe leur durée. De plus, la SCHL relève, de 6 G$ CA à 7,5 G$ CA, le seuil à partir duquel des droits plus élevés s’appliqueront.